juridisch analyse

door Dian Brouwer

Het nieuwe Wetboek van Strafvordering brengt nogal wat veranderingen met zich mee. Dian Brouwer bespreekt de nieuwe procesinleiding, die de huidige dagvaarding vervangt.

Op 21 maart 2023 is het Ontwerp voor de Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering ingediend bij de Tweede Kamer.noot 1 Daarmee is een belangrijk tussenstation voor de totstandkoming van een nieuw wetboek bereikt. Het procesmodel van het nieuwe wetboek wijkt op een aantal punten fundamenteel af van het huidige model. Dat blijkt met name uit de nieuwe figuur van de proces­inleiding.

De ontstaansgeschiedenis van het nieuwe Wetboek van Strafvordering gaat terug tot 1994. Maar pas vanaf 2014 is het project op stoom gekomen – met name omdat een politiek antwoord gevonden moest worden op de kritiek van de Algemene Rekenkamer op de prestaties in de strafrechtketen.noot 2 Sinds de Contourennota van 2015noot 3 is een massief overleg-, vergader-, consultatie- en adviescircus door Nederland getrokken, waarin alle betrokken partijen in het strafrechtbedrijf hebben geprobeerd het tafelkleed zo veel mogelijk naar zich toe te trekken. Dat heeft geleid tot een (laatste openbare) ambtelijke eindversie van juli 2020noot 4 en daarna is het wetboek ondergronds gegaan. Wegens het ontbreken van financiële dekking voor de te verwachten implementatie­h;kosten is het ontwerp pas in april 2021 voor advies naar de Raad van State gezonden. Die adviseerde op 16 mei 2022 en vervolgens heeft het departement nog een jaar in alle stilte aan het wetboek geschaafd. Het moet gezegd: die rijpingstijd heeft het wetboek goed gedaan. Het lijkt meer in balans en er is op belangrijke punten tegemoetgekomen aan kritiek dat de positie van de verdediging en de verdachte nog onvoldoende was doordacht en geregeld.noot 5

De ‘beweging naar voren’ – een tweetrapsraket

Van alle gelukkige en minder gelukkige veranderingen die het voorgestelde nieuwe wetboek brengt, beperk ik mij tot de nieuwe overgang van het strafrechtelijk vooronderzoek naar het onderzoek ter terechtzitting. Die overgang wordt nu beheerst door (het betekenen van) de dagvaarding met daarin de tenlastelegging en de oproeping voor de terechtzitting. In het voorgestelde procesmodel komen voor de dagvaarding twee stukken in de plaats: eerst de proces­inleiding met daarin de tenlastelegging, die enige tijd later gevolgd wordt door de oproeping voor de terechtzitting. De proces­inleiding is in het nieuwe wetboek het centrale document. Met het indienen van de proces­inleiding bij de rechtbank eindigt het vooronderzoek (waarin de officier van justitie de primair verantwoordelijke is) en vangt de fase van de berechting (onder verantwoordelijkheid van de rechter) aan (artikel 4.1.1). Het onderzoek ter terechtzitting – een onderdeel van de berechting – vangt vervolgens als vanouds aan met het (doen) uitroepen van de zaak (artikel 4.2.11).noot 6

Deze innovatie is het gevolg van de zogenaamde ‘beweging naar voren’ die de opstellers van het wetboek willen bewerkstelligen. Onder het huidige systeem komt de verdachte die zich niet in voorlopige hechtenis bevindt veelal pas in actie als hij de dagvaarding ontvangt. Dan zoekt hij een advocaat die het dossier opvraag en vervolgens voor de zitting onderzoekswensen opgeeft. Die verzoeken leiden tot aanhouding van het onderzoek ter terechtzitting – en dus tot het ‘vermorsen’ van zittingscapaciteit. Om zulke aanhoudingen te voorkomen, moet het onderzoek à décharge zo veel mogelijk vóór de zitting zijn afgerond – en moet de verdediging dus eerder in actie komen.

In eerdere concepten was de toon soms dat de verdediging gedwongen moest worden om tijdig onderzoekswensen op te geven. Die stukken behelsden ook suggesties van sancties als verdediging eerder had kunnen acteren en dat zonder goede grond had nagelaten.noot 7 In de laatste versie van het gemoderniseerde wetboek wordt dit echter vooral gepoogd te bereiken door de verdediging te faciliteren eerder in actie te komen. Dat gebeurt allereerst door de zaak gefaseerd aan te brengen.noot 8 De eerste stap is de betekening van proces­inleiding. Die bevat de tenlastelegging en daarin wordt de verdachte ook geïnformeerd over allerhande rechten – waaronder zijn recht op rechtsbijstand en het recht om getuigen en deskundigen voorafgaand aan de zitting bij de rechter-commissaris te laten horen (artikel 4.1.1 en 4.1.2). Tegelijkertijd stelt de officier van justitie de processtukken aan de verdachte ter beschikking (artikel 4.1.1 lid 5).

Door het uitbrengen van de proces­inleiding wordt ook de voorzitter van de zittings­combinatie geïnformeerd over de aankomende strafzaak. Die voorzitter heeft vervolgens een sterke regierol gekregen voor het zittingsklaar maken van de zaak. Zo kan de voorzitter de officier van justitie bevelen om nader onderzoek te verrichten, om stukken aan het procesdossier toe te voegen of om getuigen en deskundigen voor de zitting op te roepen. De voorzitter kan ook de medebrenging naar de terechtzitting bevelen van verdachten én getuigen (artikel 4.1.7 en 4.1.8). Pas als de zaak zittingsklaar is, bepaalt de voorzitter in overleg met de officier van justitie en zo mogelijk in overleg met de verdachte of zijn raadsman de dag en het tijdstip waarop de terechtzitting plaatsvindt (artikel 4.1.6). Eerst daarna kan de oproeping voor de zitting door de officier van justitie aan de verdachte worden betekend (artikel 4.1.10).

Door deze tweetrapsraket ontstaat een periode waarin de verdachte zowel de beschuldiging als het procesdossier heeft ontvangen, maar een zittingsdatum nog niet is vastgesteld. In deze periode kan de verdediging langs verschillende wegen het gewenste onderzoek à décharge uit (doen) voeren. Dat kan allereerst door de rechter-commissaris te verzoeken onderzoekshandelingen te verrichten. Dat kan de verdediging natuurlijk – net als nu – ook vóór het uitbrengen van de proces­inleiding doen. Maar waar in het huidige stelsel de rechter-commissaris afrondt en terugtreedt als de officier van justitie hem bericht dat hij zal dagvaarden,noot 9 is het onder het komende recht juist de bedoeling dat de rechter-commissaris ook ná het uitbrengen van de proces­inleiding nieuwe verzoeken tot het verrichten van onderzoekshandelingen oppakt. Alleen voor het verhoor van getuigen en deskundigen bepaalt artikel 2.10.69 lid 2 dat de rechter-commissaris zijn bevoegdheid alleen kan uitoefenen met de instemming van de voorzitter van de rechtbank. Want de voorzitter heeft in deze fase de regie.

De positie van de verdediging bij de R-C

Opmerking verdient dat de positie van de verdediging bij de rechter-commissaris aanzienlijk wordt versterkt. Uitdrukkelijk wordt bepaald dat de rechter-commissaris zo goed als alle onderzoeksbevoegdheden van de officier van justitie zélf kan aanwenden op verzoek van de verdediging – waaronder bijvoorbeeld ook de gegevensvordering (artikel 2.7.68).noot 10 Ook het verhoor van getuigen en deskundigen bij de rechter-commissaris wordt (eindelijk) aangepast aan het de auditu-arrest.noot 11 Het oorspronkelijk systeem van het wetboek van 1926 hield in dat al het (getuigen)bewijs op de terechtzitting zou worden gepresenteerd. Het onderzoek van de rechter-commissaris was dan ook alleen maar voorbereidend. Als de rechter-commissaris een getuige of deskundige hoorde, dan zou altijd nog een ‘echt’ verhoor op de terechtzitting volgen. Daarom worden getuigen bij de rechter-commissaris niet beëdigd – want in het oorspronkelijke procesmodel zouden die getuigen pas ter zitting voor het bewijs worden gehoord en in dat verband ook worden beëdigd. Om dezelfde reden is het ondervragingsrecht van de verdediging bij de rechter-commissaris niet adequaat geregeld. Dat hoefde ook niet, want de verdachte kon door het ‘onmiddellijke’ procesmodel zijn ondervragingsrecht op de terechtzitting effectueren. Het de auditu-arrest heeft dit procesmodel doorkruist – getuigen worden daardoor vrijwel nooit meer op zitting gehoord – maar het huidige wetboek is daar nooit op aangepast. In het gemoderniseerde wetboek wordt daarom het ondervragingsrecht in het vooronderzoek beter vormgegeven. Getuigen en deskundigen worden bij de rechter-commissaris onder ede gehoord (artikel 2.10.30/2.10.57). De verdachte mag op zijn verzoek in beginsel bij het verhoor door de rechter-commissaris van getuigen en deskundigen aanwezig zijn (artikel 2.10.29/2.10.58). Er wordt uitdrukkelijk geregeld dat zowel de raadsman als de verdachte vragen mag stellen aan de getuige en de deskundige (artikel 2.10.28/2.10.58).

Onderzoekswensen opgeven bij de voorzitter

Terug naar de proces­inleiding. De verdachte die deze heeft ontvangen, kan zijn verzoeken tot het verrichten van nader onderzoek ook rechtstreeks aan de voorzitter van de rechtbank opgeven (artikel 4.1.4). Het verzoek is dan om getuigen en deskundigen voor de terechtzitting op te roepen. Met instemming van de verdachte en de officier van justitie kan de voorzitter het verhoor van die getuigen en deskundigen opdragen aan de rechter-commissaris. De verdachte kan de voorzitter ook vragen om de officier van justitie te bevelen inzage toe te staan in stukken die niet bij de processtukken zijn gevoegd (vergelijk de huidige ‘snuffelbepaling’ van artikel 34 lid 2 Sv). Voor al deze verzoeken geldt een termijn van één maand na de betekening van de proces­inleiding (artikel 4.1.4 lid 3), maar de voorzitter kan die termijn met een door hem te bepalen termijn verlengen.

Als de voorzitter de verzoeken toewijst, geeft hij de officier van justitie het bevel de getuige(n) voor de zitting op te roepen (artikel 4.1.4 lid 8). Doet de voorzitter dat niet, of zijn de opgeroepen getuigen niet op de terechtzitting verschenen, dan zullen deze verzoeken – net als nu – op zitting moeten worden herhaald, waarbij het criterium van het verdedigingsbelang geldt als het verzoek binnen de (eventueel verlengde) termijn is gedaan. Voor verzoeken die buiten die termijn zijn gedaan, geldt het vernieuwde noodzaakscriterium.noot 12

Pro forma

Het geschetste model probeert te bewerkstelligen dat het onderzoek op de terechtzitting pas aanvangt als óók het onderzoek à décharge zo veel mogelijk is afgerond. De huidige praktijk van de pro-formazitting bij voortdurende voorlopige hechtenis is daarmee niet verenigbaar. Het kenmerk van de pro-formazitting is immers dat het onderzoek ter terechtzitting al aan moet vangen terwijl het opsporingsonderzoek nog niet eens is afgerond. De pro forma wordt daarom afgeschaft. Dat betekent dat de voorlopige hechtenis voorafgaand aan de aanvang van het onderzoek ter terechtzitting niet langer aan een maximale termijn is gebonden. In plaats van op de (eerste) pro-formazitting wordt de toetsing van de voorlopige hechtenis na negentig dagen (telkens) gedaan door de raadkamer gevangenhouding (artikel 2.5.45 lid 3). Artikel 2.5.10 bepaalt dat deze en daaropvolgende raadkamers openbaar zijn – om in elk geval ten aanzien van dit aspect de pro-formazitting te emuleren.

Een andere manier om de positie van de voorlopig gehechte verdachte er in het nieuwe systeem niet heel veel slechter op te laten worden, is het ‘stand van zaken bericht’. Artikel 2.10.64 bepaalt dat uiterlijk drie maanden nadat de gevangenhouding van de verdachte is bevolen, de officier van justitie de verdachte en de rechter-commissaris in kennis stelt van de stand van zaken in het opsporingsonderzoek. De kennisgeving bevat zo mogelijk een voorlopige tenlastelegging en een aanduiding van het moment waarop naar verwachting de proces­inleiding zal worden ingediend. Tegelijkertijd draagt de officier van justitie er zorg voor dat de verdachte kan kennisnemen van de beschikbare processtukken. Dit voortgangsbericht brengt de rechter-commissaris in stelling, die termijnen kan gaan stellen aan het OM en de verdachte voor het opgeven van onderzoekswensen.

Bezwaarschrift – onthouding – beperkingen

Ook op andere punten is niet langer de dagvaarding het aanknopingspunt voor rechtsbescherming, maar is dat de nieuwe proces­inleiding. Het bezwaarschrift tegen de dagvaarding (artikel 262 Sv) wordt het bezwaarschrift tegen de proces­inleiding (artikel 3.2.1). Tegen de (daarna nog te betekenen) oproeping is geen bezwaarschrift toegelaten. Onder het huidige stelsel kunnen aan de verdachte processtukken worden onthouden en kan in bijzondere omstandigheden het vrije verkeer tussen de verdachte en zijn/haar raadsman worden beperkt, maar deze maatregelen eindigen allemaal van rechtswege zodra de dagvaarding aan de verdachte is betekend (artikel 33 Sv en 46 lid 4 Sv). Onder het voorgestelde systeem eindigen deze maatregelen als de proces­inleiding wordt ingediend (artikel 1.8.10 en artikel 1.4.18 lid 4).

Tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting – dat is dus: zelfs nog ná het uitbrengen van de oproeping en tot aan het uitroepen van de zaak door de bode (artikel 4.2.11) – kan de officier van justitie de proces­inleiding intrekken (artikel 4.1.15). Ook dit is een verbetering ten opzichte van het huidige systeem, waarin getuigen niet zelden pas worden gehoord nadat de verdachte op de terechtzitting daartoe het verzoek heeft gedaan. Op dat moment is een buitengerechtelijke afdoening niet meer mogelijk. Omdat in het nieuwe procesmodel het onderzoek à décharge vaker vóór de terechtzitting kan worden verricht, kunnen de uitkomsten daarvan meegenomen worden in de afweging van de officier van justitie om de zaak misschien toch nog met een strafbeschikking of een transactie af te doen.

Besluit

Deze schets is te beknopt om conclusies te trekken, maar lang genoeg om wat gedachten te delen. De proces­inleiding prikkelt de verdachte om een advocaat te zoeken die dan op basis van een volledig dossier nog alle bevoegdheden uit het vooronderzoek heeft – zelfs meer dan nu – die hij zowel bij de rechter-commissaris als via de voorzitter kan uitoefenen. De resultaten daarvan kunnen de vervolgingsbeslissing nog beïnvloeden. Dat is winst. Maar de verdachte die zijn onderzoekstermijn laat (ver)lopen – hij belt uiteindelijk daags voor de terechtzitting toch maar een advocaat – is slechter af dan nu.

De prominente positie van de voorzitter draagt het risico in zich dat de meervoudige kamer verwordt tot een ‘pr-plus’: als de voorzitter de verzoeken van de verdediging al heeft afgewezen, gaan dan de twee bijzitters nog tegen de voorzitter in? Wij kennen denk ik allemaal voorbeelden van voorzitters waarbij dat gevaar allerminst denkbeeldig is.

De afschaffing van de pro forma heeft het voordeel dat de verdediging ook in die zaken langer de tijd heeft om bij de ‘volwaardige’ rechter-commissaris (in plaats van de gedelegeerd optredende R-C) onderzoek à décharge te laten verrichten. Maar de nadelen en risico’s springen ook in het oog: gaat de druk niet van de ketel? Zal de duur van het voorarrest voorafgaand aan de ‘echte’ behandeling van de zaak niet oplopen? Oordeelt en beslist de openbare raadkamer anders (beter?) dan de zittingscombinatie? Men kan denken en vrezen – maar uiteindelijk zal het moeten blijken.

Prof. mr. D.V.A. Brouwer is partner bij JahaeRaymakers Advocaten in Amsterdam en bijzonder hoogleraar verdediging in strafzaken aan Maastricht University.