actueel

‘Monopolie komt met verant­woor­delijk­heid’

door Kees Pijnappels

Vraag en aanbod sluiten niet op elkaar aan in de markt voor advocatuurlijke dienst­verlening, zegt de Groningse hoogleraar Heinrich Winter. Hij pleit voor toelating van nieuwkomers, ook niet-advocaten.

Het weten­schappelijk rapport ‘Moderne praktijkstructuren voor advocaten – in het belang van een goede rechtsbedeling’ windt er geen doekjes om. De juridische markt staat onder spanning, stellen de auteurs van de Erasmus School of Law en Pro Facto. Lagere inkomensgroepen vinden steeds moeilijker een sociaal advocaat, terwijl ook particulieren en het midden- en kleinbedrijf vaker vastlopen bij het zoeken naar betaalbare juridische hulp.

‘Feitelijk is er sprake van een aansluitingsprobleem,’ zegt de Groningse hoogleraar bestuurskunde Heinrich Winter, die ook directeur is van Pro Facto. ‘Vraag en aanbod in de juridische dienst­verlening sluiten steeds minder goed op elkaar aan.’

De problemen beperken zich niet tot de sociale advocatuur, stelt Winter. ‘Particulieren en kleine ondernemers die een rechts­bijstands­verzekering afsluiten, zien de premies almaar stijgen. Voor het midden- en kleinbedrijf geldt bovendien dat ondernemers vaak het liefst gebruikmaken van een one stop shop. Denk aan juridische ondersteuning gecombineerd met accountancy of HR-advies. Juist dat soort inter­disciplinaire samen­werking wordt door de huidige regels sterk beperkt.’

Dat de geschetste problemen niet nieuw zijn, erkent Winter direct. Wel worden ze volgens hem steeds nijpender, zeker waar het de gefinancierde rechts­bijstand betreft. ‘Er zijn diverse initiatieven om daar iets aan te doen, maar die zetten te weinig zoden aan de dijk. Daar moet echt een structurele oplossing voor worden gevonden. Innovatie kan een flink deel van de problemen van aansluiting tussen vraag en aanbod oplossen. Met onze voorstellen kan die vernieuwing van de grond komen.’

De markt wordt nu gereguleerd via de Advocatenwet en de Verordening op de advocatuur (Voda). Met name de laatste bevat te veel belemmeringen, meent Winter. ‘De nadruk van de beroeps­groep ligt sterk op het beschermen van de kernwaarden van de advocatuur, zoals onafhankelijkheid, partijdigheid en deskundigheid. Dat is ook wat de Advocatenwet van de orde vraagt.’

Tegelijkertijd bevat dezelfde wet een duidelijke verwijzing naar het belang van een goede rechtsbedeling, stelt Winter. Dat aspect krijgt volgens hem te weinig gewicht. ‘De orde richt zich vooral op het gedrag van de individuele advocaat. En te weinig op die goede rechtsbedeling, wat veel meer een stelselverant­woordelijk­heid met zich mee­brengt. We pleiten voor een verschuiving richting dat laatste element. Naar onze smaak doet de orde daar te weinig aan.’

In dat licht rijst de vraag of de NOvA zich niet te veel positioneert als belangen­organisatie van advocaten en te weinig als wettelijk orgaan in het algemeen belang. Winter: ‘De orde is inderdaad vooral een organisatie van advocaten die hun vak uitoefenen. Maar de orde zou er ook moeten zijn voor mensen die een advocaat zoeken en in onvoldoende mate terecht­kunnen bij een advocaat. Dus meer gericht op vraag en aanbod. Dat is een maat­schappelijke verant­woordelijk­heid, die moet je nemen als beroeps­groep. Je hebt niet voor niets dat procesmonopolie en een beschermde status. Daar moet iets tegenover staan.’

De wetenschappers van Pro Facto en de Erasmus School of Law pleiten voor nieuwe praktijkstructuren, binnen bepaalde grenzen. Die grenzen worden afgebakend met behulp van een zogeheten beoordelingskader. Winter: ‘Wij zeggen niet: alles moet maar kunnen. Integendeel, vernieuwing moet plaatsvinden binnen duidelijke kaders. Op dit moment ontbreekt dat. Initiatieven voor nieuwe praktijkvormen worden vooral achteraf getoetst door de deken, waarbij wordt gekeken of zij passen binnen de kernwaarden. Daar mist iets. Er is geen vooraf vastgesteld raamwerk dat concreet maakt hoe die kernwaarden moeten worden toegepast. ‘

Het beoordelingskader bevat twee elementen, licht Winter toe. ‘De essentie is een evenredigheidstoets, waarin het gaat over de toegang tot het recht en de kwaliteit van de rechts­bescherming. Die moet je voorzien van een aantal waarborgen, die evenwichtig moeten zijn. Het mag niet zo zijn dat in de praktijk de drempels zo hoog liggen dat je er eigenlijk nooit aan kunt voldoen. Waarborgen moeten effectief zijn, maar niet excessief. En dan is er nog het gelijk­heids­beginsel: overal in Nederland moeten dezelfde regels gelden, zodat lokale verschillen in toezicht geen belemmering vormen.’

Toelating van nieuwe praktijkvormen betekent de facto dat niet-advocaten straks een advocaten­kantoor kunnen oprichten. Een advocaten­kantoor bestieren staat niet gelijk aan advocaat spelen, benadrukt Winter. ‘Inhoudelijke juridische werkzaamheden moeten altijd worden verricht door gekwalificeerde juristen. Dat verandert niet.’

Wat wel verandert, is de eis dat advocaten altijd de feitelijke leiding moeten hebben over de organisatie. ‘Nu is het zo dat je alleen maar iets mag beginnen als je een praktijk­structuur hebt waar uiteindelijk advocaten de baas zijn. Terwijl wij ook wel de vraag hebben gesteld: zijn advocaten nou per definitie de beste managers? Zijn dat nou de beste ondernemers?’

Winter c.s. stellen een erkenningsregeling voor, waarbij niet alleen de individuele advocaat, maar ook de praktijkhouder onder toezicht komt te staan. Op die manier kunnen vooraf voorwaarden worden gesteld aan zeggenschap, bestuur en toezicht, zonder dat de professionele onafhankelijkheid van advocaten in het gedrang komt.

Toezicht en tuchtrecht blijven daarbij gescheiden. Het tuchtrecht blijft gericht op de individuele advocaat. Het toezicht op de onder­neming als geheel zou volgens Winter bestuurs­rechtelijk van aard moeten zijn en worden uitgevoerd door de OTA, de nog op te richten onafhankelijk toezicht­houder voor de advocatuur.

Het rapport schetst een driestappenplan om de markt voor juridische dienst­verlening gecontroleerd te openen. De eerste stap betreft het definitief maken van lopende experimenten, zoals die met BrandMR. Deze experimenten, die onder druk van de ACM tot stand kwamen, lopen al jaren en zijn inmiddels verlengd tot eind 2027. ‘Je kunt die mensen niet eindeloos laten bungelen,’ zegt Winter. Na een evaluatie aan de hand van het beoordelingskader ligt definitief groen licht in zijn ogen voor de hand. ‘Volgens ons moet de conclusie zijn dat het experiment voldoet aan de eisen die je daaraan zou moeten stellen. De ervaringen zijn positief, er gebeuren geen ongelukken. Wij zeggen, maak dat gewoon permanent.’

Winter verwacht dat de markt daarmee een flinke stimulans krijgt. ‘Er zijn in Nederland wel meer rechts­­bijstands­verzekeraars en schaderegelingskantoren die hun advocaten ook voor niet-verzekerden juridische werkzaamheden willen laten verrichten.’

De tweede stap, voorzien in 2030, betreft het versoepelen van de regels voor inter­disciplinaire samen­werking en het toelaten van extern kapitaal. Dat is volgens Winter nood­zakelijk om innovatie mogelijk te maken, bijvoorbeeld bij investeringen in technologie en AI. ‘Dat kost geld, daar heb je schaalvergroting voor nodig. Externe kapitaalverschaffers kunnen daarin een rol spelen.’

Tegelijkertijd waarschuwt hij voor te vergaande commercialisering, zoals in de accountancy en de dieren­artsenij. ‘Het maatschappelijk belang moet altijd vooropstaan. Dat vergt strikte voorwaarden en een behoedzame aanpak, bijvoorbeeld via pilots.’

De derde en meest vergaande stap vraagt nog meer tijd. Die behelst de beslissing om de bevoegdheid over toelating van nieuwe praktijkstructuren weg te halen bij de NOvA en ook onder te brengen bij een onafhankelijke instantie, zoals de OTA. ‘We zien nu eenmaal een zekere conserverende en behoudzuchtige werking,’ zegt hij. ‘Maar een discussie over de institutionele inrichting van toezicht en bevoegdheden kost jaren. Daarom kiezen we voor een gefaseerde aanpak.’

Pro Facto en de Erasmus School of Law verrichtten hun studie in opdracht van het WODC, een onafhankelijk onderzoeksinstituut dat verbonden is aan het ministerie van Justitie en Veiligheid. Binnen afzienbare tijd verschijnt ook een ander rapport over hetzelfde thema, dan in opdracht van de NOvA. Voorzitter van die commissie is hoogleraar Jaap Winter (VU, UvA). Er is onderling tweemaal informeel contact geweest, zegt Heinrich Winter, maar niet meer dan dat.

‘Zij hebben een andere opdracht. Wij kregen de vraag na te denken over het fenomeen praktijkstructuur en wat daar nodig is, gelet op de behoefte in de markt. Zij hebben de opdracht gekregen vanuit de kernwaarden te bezien of het nodig is de organisatie van de advocatuur te veranderen. We hopen dat de voorstellen in elkaars verlengde liggen. ’