vak & mens

door Nathalie de Graaf

Internationaal groeit de roep om een straf­rechtelijke aanpak van milieu­delicten. Nederland handhaaft vooral nog via het bestuursrecht.

De Algemene Rekenkamer concludeerde in 2021 in het rapport ‘Hand­haven in het duister’ dat een kleine groep veelplegers de milieuregels veelvuldig overtreedt. Toch worden deze bedrijven nauwelijks bestraft omdat zicht op het stelsel van toezicht en handhaving nagenoeg ontbreekt. In reactie op Kamervragen onderschreef toenmalig minister van Justitie en Veiligheid Yeşilgöz in 2023 dat ‘de straf­rechtelijke aanpak van milieu­criminaliteit onvoldoende afschrikwekkend’ was, en zegde verbeteringen toe.

Die ‘verbeteringen’ komen vanuit Brussel naar Nederland. In april vorig jaar nam de Raad van de Europese Unie de ‘Richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het straf­recht’ aan. De richtlijn is een aanscherping van een eerdere richtlijn uit 2008. Destijds was dat al een belangrijke stap in de erkenning van de rol van het straf­recht bij een doel­treffende bescherming van het milieu. De richtlijn bevat minimum­regels voor de definitie van strafbare feiten en sancties en is van toepassing op feiten die binnen de EU zijn gepleegd. Deze ontwikkeling past in een wereldwijde trend. Zo werd illegale mijnbouw opgenomen in het straf­recht van verschillende Latijns-Amerikaanse landen om de georganiseerde misdaad te kunnen aanpakken.

Bestuursrecht

In Nederland worden milieu­delicten anno 2025 nog voornamelijk afgedaan met bestuurs­rechtelijke handhavings­instrumenten. Het naleven van vergunningen is een zaak van het bevoegd gezag, zoals gemeenten, provincies en waterschappen. De bestuurs­rechtelijke last onder dwangsom en last onder bestuurs­dwang richten zich met name op het oplossen en herstellen van de illegale situatie, aldus Marleen van Rijswick, hoogleraar Europees en Nationaal Waterrecht aan de Universiteit Utrecht. ‘Waarbij de eigen verant­woordelijk­heid van bedrijven hoog in het vaandel staat. Als bedrijven zich aan de voorschriften houden, krijgen ze weinig controles. Bij overtredingen worden de controles opgeschroefd.’ Dan komt ook de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) in beeld. ‘Op die manier zet je de beperkte capaciteit die er is – er is een groot tekort aan geld en mankracht bij Toezicht & Handhaving – doelgericht in.’

In de praktijk komt het er volgens Van Rijswick op neer dat er standaard eerst een aangekondigde controle plaatsvindt. Dan volgt er eventueel een waarschuwing. Waarschuwen betekent dat de overtreder naar aanleiding van een inspectie een brief ‘Tekortkoming(en) bij inspectie’ ontvangt. Daarin staat welke maat­regelen of voorzieningen een organisatie moet treffen om de wet na te leven, en binnen welke termijn. Treft de overtreder geen maat­regelen of voorzieningen binnen de gegeven termijn, dan volgen bestuurs­rechtelijke interventies, zoals een Last onder Dwangsom (LOD), Last onder Bestuursdwang (LOB) of een boete­rapport. ‘Pas als een bedrijf geen verbetering laat zien en de voorschriften – voor bijvoorbeeld het lozen van gevaarlijke stoffen – stelselmatig overtreedt, volgt de daadwerkelijke oplegging van een last onder dwangsom,’ zegt Van Rijswick. ‘De vraag is of de opgelegde dwangsom voldoende afschrikwekkend is om een einde aan de geconstateerde overtreding te maken of herhaling van overtreding te voorkomen, oftewel of er ook preventieve werking van uitgaat.’

Dat vraagt criminoloog Daan van Uhm, verbonden aan de Universiteit Utrecht en de Open Universiteit, zich ook af. Van Uhm is gespecialiseerd in ‘groene criminologie’ en milieu­criminaliteit. ‘Lange tijd werden milieu­delicten niet gezien als een serieuze vorm van criminaliteit,’ zegt hij. ‘Er werd wel gehandhaafd, maar als je één of twee procent van je winst moet inleveren bij een overtreding dan kan het ook een ingecalculeerde keuze zijn om door te gaan met wanpraktijken. De boete staat immers niet in verhouding tot de winst.’ Volgens Van Uhm is het narratief pas de laatste tien jaar echt aan het veranderen. ‘Er ontstaat steeds meer het inzicht dat milieu­delicten ernstige schade aan mens en milieu kunnen toebrengen en dat ecocide een ernstige vorm van misdaad is. Terwijl veel schadelijkheden tegen het milieu nog niet gecriminaliseerd zijn, worden steeds meer activiteiten die voorheen legaal waren strafbaar. Het publieke bewustzijn neemt toe en wetgeving wordt daarop aangepast.’

Strafrecht

Maar hoe realistisch is het om het straf­recht toe te passen op dit soort criminaliteit? Op 4 september 2023 deed advocaat Bénédicte Ficq namens 2.400 mensen aangifte tegen het chemiebedrijf DuPont/​Chemours in Dordrecht. De aangifte is gericht tegen het bedrijf en de leidinggevenden en gaat over het opzettelijk in de lucht, de bodem of het oppervlakte­water brengen van schadelijke pfas gedurende de periode van 1967 tot nu. Het Openbaar Ministerie is een onderzoek gestart naar de straf­rechtelijke aansprakelijkheid van de leidinggevenden van het bedrijf. Toch zijn er ook veel haken en ogen. ‘De huidige milieuwetgeving is soms vaag en onduidelijk geformuleerd zodat een en ander moeilijk te bewijzen is,’ zegt Marleen van Rijswick. ‘De bewijslast in het straf­recht luistert nauwer dan in het bestuursrecht. Bewijs maar eens wie dat illegale drugsafval geloosd heeft in dat bos in Brabant. Of welke tuinder verantwoordelijk is voor de hoge concentratie gif in het water als er meerdere tuinders in een gebied zijn.’

‘Het legaliteits­beginsel, causaliteit en het vereiste van mens rea kan bij milieu­criminaliteit zeker een uitdaging vormen,’ zegt ook Daan van Uhm. ‘Daarom zijn er duidelijke richtlijnen nodig. Welke vormen van straffen zijn effectief? Wanneer is sprake van een milieudelict en wanneer van serieuze misdaad? Zo worden VN-lidstaten aangemoedigd hun straffen aan te passen, zodat een vrijheids­straf van vier jaar of meer kan worden opgelegd in de context van milieu­criminaliteit als ernstig misdrijf. Maar dan blijft de vraag: wie is daar verantwoordelijk voor? En: helpen gevangenis­straffen wel?’

Daarbij moet de herziene Europese richtlijn vóór mei 2026 in Nederland worden geïmplementeerd. Hamvraag is hoe dat zijn beslag krijgt. Worden hier straks ook allerlei delicten strafbaar? Worden bestaande straffen hoger? Om welke milieu­delicten gaat het dan?

Frederike Ahlers is advocaat bij Van Doorne advocaten en gespecialiseerd in milieustraf­recht. Volgens haar zal de maximale gevangenis­straf in sommige gevallen omhoog moeten. ‘De herziene Europese richtlijn bevat nu twintig delicten in plaats van negen,’ zegt ze. ‘De meeste daarvan waren al strafbaar gesteld. Nieuw in te voeren delicten zijn bijvoorbeeld milieu­delicten uit de Ontbossings­verordening en het in de handel brengen van producten in strijd met een EU-voorschrift die door het gebruik op grote schaal aanzienlijke schade veroorzaken of dreigen te veroorzaken. Nieuw is ook het gekwalificeerde straf­rechtelijke delict dat te vergelijken is met ecocide. Hoewel veel delicten al strafbaar zijn gesteld, zal de maximale gevangenis­straf in sommige gevallen omhoog moeten van zes naar acht, of zelfs tien jaar.’ Het implementeren van de richtlijn vraagt volgens Ahlers om een gedeeltelijke wets­wijziging. ‘Maar veel van wat nu geïmplementeerd moet worden, is al in de Nederlandse straf­wetgeving geregeld. Wat nieuw of anders is, zal Nederland moeten implementeren of wijzigen. Daar heeft Nederland tot 21 mei 2026 voor.’ De richtlijn betekent echter niet, zegt Ahlers, dat milieu­overtredingen altijd via het straf­recht gesanctioneerd moeten worden. ‘Er moet meer straf­rechtelijke sanctionering mogelijk zijn. Maar lidstaten mogen een afweging blijven maken of iets in het bestuursrecht of straf­recht moet worden afgedaan.’

Een uitdaging is wellicht of er in Nederland voldoende capaciteit bestaat om de zaken ook daadwerkelijk straf­rechtelijk op te pakken. ‘De richtlijn vraagt ook van de lidstaten dat meer geïnvesteerd wordt in onderzoeks­middelen, in opleiding van rechters, OM en opsporings­instanties en in preventie en samen­werking.’ Of dat binnen de gegeven termijn gaat gebeuren, is een kwestie van afwachten. ‘Er zijn trends zichtbaar in de goede richting. Maar we zijn er nog lang niet.’

Met dank aan Aster Veldkamp, senior onderzoeker omgevings­recht bij de Universiteit Utrecht.