juridisch analyse

door Erik Scheers

Na jarenlange kritiek op het niet-motiveren van vreemdeling­rechtelijke uitspraken door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, legt zij de vraag aan het EU-Hof voor of dit in strijd is met het EU-recht.

In het Advocatenblad is eerder aandacht besteed aan het ongemotiveerd afdoen van vreemdelingen­zaken door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, het hoogste rechtscollege binnen het vreemdelingenrecht.noot 1 Na veel kritiek op deze afdoening, onder meer door de schrijver van dit artikel,noot 2 heeft de Afdeling de handschoen opgepakt en is zij in bijeenkomsten het gesprek aangegaan met advocaten, rechters, wetenschappers en medewerkers van de IND. Hieruit bleek dat deze kritiek breed werd gedeeld, niet alleen binnen de advocatuur, maar ook binnen de wetenschap, de IND en de rechtspraak. Om een uitspraak te begrijpen, ervan te leren en deze te kunnen accepteren, is het immers nodig dat je de motivering kent.

Deze bijeenkomsten hebben geleid tot een aanpassing van de werkwijze door de Afdeling met het vaker (dan voorheen) beknopt motiveren van uitsprakennoot 3 en een door de Afdeling geïnitieerd onderzoek door een onafhankelijke commissie van wetenschappers. Ook deze commissie blijkt zeer kritisch over de zeer ruime invulling door de Afdeling van de wettelijke mogelijkheid –⁠ op grond van artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingen­wet (artikel 91.2 Vw) – een motivering achterwege te laten en enkel te verwijzen naar dit artikel. Motivering van uitspraken zou volgens deze commissie de regel moeten zijn in plaats van de uitzondering,noot 4 terwijl de Afdeling vreemdelingen­zaken nog steeds in ongeveer 85% van de gevallen ongemotiveerd/met verkorte motivering afdoet.noot 5

Eerlijk proces

Een ander punt van kritiek dat al die tijd enigszins onderbelicht is gebleven, is dat het niet-motiveren van uitspraken in strijd is of kan zijn met het EU-recht en het EVRM – het in artikel 47 van het EU Handvest en artikel 6 van het EVRM neergelegde recht op een eerlijk proces. Tot een eerlijk proces hoort ook het recht op een toereikend gemotiveerde uitspraak waaruit blijkt dat de rechter verzoeken en gronden van partijen daadwerkelijk heeft gehoord.noot 6 Als het een zaak betreft waarin de hoogste nationale rechter is verzocht het EU-recht uit te leggen en een prejudiciële vraag daarover aan het EU-Hof te stellen en deze rechter weigert dit, zal die weigering op grond van deze artikelen specifiek moeten worden gemotiveerd. Het stellen van een prejudiciële vraag is de regel en hiervan kan alleen worden afgezien als de door een partij opgeworpen vraag niet relevant is voor de oplossing van het geschil, als deze kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof óf dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de uitleg van deze vraag. Dit zijn de zogenoemde Cilfit-uitzonderingen. Als geen prejudiciële vraag wordt gesteld, moet uit de uitspraak van de rechter in ieder geval blijken dat sprake is van één van die Cilfit-uitzonderingen.

Op 3 april 2019 deed de Afdeling twee overzichtsuitspraken over de toepassing van artikel 91.2 Vw.noot 7 In deze uitspraken gaat de Afdeling ook in op de motiveringsplicht op grond van het EU-recht en het EVRM. Alhoewel artikel 6 EVRM, ook in samenhang met artikel 13 EVRM en artikel 47 van het Handvest, rechters verplicht tot het motiveren van hun beslissingen, kan de mate waarin gemotiveerd moet worden verschillen. De Afdeling leidt uit de jurisprudentie van het EHRM en het EU-Hof af dat de enkele verwijzing naar artikel 91.2 Vw voldoende motivering is, ook als daaruit niet blijkt op basis van welke Cilfit-grond wordt afgezien van het stellen van vragen. Deze uitspraken heb ik van een zeer kritische noot voorzien in het vakblad Jurisprudentie Vreemdelingenrecht (JV)noot 8 Kern van mijn kritiek hierop is dat de EHRM- en Hof-arresten waarnaar de Afdeling verwijst, waarin inderdaad wordt geoordeeld dat in die gevallen niet of slechts verkort gemotiveerd mag worden, zien op andere situaties. Zo zien die arresten bijvoorbeeld niet op de specifieke EU-rechtelijke motiveringsplicht, wordt op grond van niet-ontvankelijkheid niet aan een inhoudelijke beoordeling toegekomen of, ten aanzien van de Nederlandse Hoge Raad (arrest Baydar) en het Duitse Bundesgerichtshof (arrest Harisch), was het EU-betoog reeds voldoende geadresseerd door de A-G of de rechtbank in die zaak. De Afdeling betrekt in deze uitspraken daarentegen niet de arresten die meer vergelijkbaar zijn met de beoordeling door de Afdeling, waarin door zowel het EHRM als het EU-Hof juist wel is geoordeeld dat de motiveringsplicht was geschonden.

Hiermee leek de kous af te zijn. De Afdeling leek niet van plan om een vraag over haar motiveringsplicht voor te leggen aan het EU-Hof en een partij kan nu eenmaal niet zelf bij het EU-Hof hierover klagen. Totdat de Afdeling plotseling alsnog in een verwijzings­uitspraak van 13 december 2023 prejudiciële vragen hierover voorlegt aan het EU-Hof.noot 9 De aanleiding voor deze vragen is het Hof-arrest van 6 oktober 2021, Consorzio. In dit arrest oordeelt het Hof dat als de hoogste nationale rechter geen prejudiciële vraag stelt, uit de motivering van die rechter moet blijken op basis van welke hiervoor genoemde Cilfit-uitzonderingsgrond dit gebeurt. Het in deze verwijzings­uitspraak vermelde voorlopige oordeel van de Afdeling blijft dat de enkele verwijzing naar artikel 91.2 Vw hieraan voldoet. Vreemd, omdat uit een artikel 91.2 Vw-uitspraak niet eens kan worden afgeleid dat de Afdeling de vraag over uitleg van het EU-recht heeft gezien, laat staan dat blijkt welke Cilfit-uitzonderingsgrond zich volgens de Afdeling voordoet. Daarbij komt dat de Afdeling een zaak ook ongemotiveerd kan afdoen als zij het niet eens is met de (gehele) motivering van de uitspraak in eerste aanleg en ook als de rechtbank een verzoek om prejudiciële vragen niet deugdelijk gemotiveerd heeft afgewezen of zelfs in het geheel niet op dat verzoek is ingegaan (r.o. 16.2). In dat geval kan dus ook niet uit andere informatie worden opgemaakt waarom dit verzoek zou kunnen zijn afgewezen.

Twijfel

Tot slot benoemt de Afdeling ook in deze uitspraak niet de overige relevante arresten van het Hof, waaronder het arrest van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15, en van het EHRM van 16 april 2019, Baltic Master Ltd, 55092/16. Hierin oordeelt het Hof dat het ontbreken van twijfel over de juiste uitleg of juiste toepassing van het EU-recht door de nationale rechter uitvoerig moet worden aangetoond. Het EHRM komt opnieuw tot een schending van artikel 6 EVRM, omdat ‘it is not clear from the reasoning of the Supreme Administrative Court on what specific legal grounds that court considered the application of the EU law to be so obvious that no doubts could arise’. Daarna komt het EHRM in het arrest van 14 maart 2023 Georgiou t. Griekenland, 57378/18, bovendien nogmaals tot een schending van artikel 6 EVRM, omdat ‘it cannot be established from the content and reasoning (…) whether the question was considered irrelevant, whether it was viewed as relating to a provision that was clear or had already been interpreted by the CJEU, or whether it was simply ignored’.

Het bijzondere aan deze prejudiciële zaak is dat de Afdeling in de verwijzings­uitspraak weliswaar uitgebreid ingaat op de motiveringsplicht, maar over de inhoud van de zaak zelf enkel vermeldt dat deze ziet op de bewijslast bij een EU Chavez-verblijfsrecht en dat ook de rechtbank niet op het verzoek om prejudiciële vragen is ingegaan. Nergens blijkt dus uit waarom de Afdeling het niet nodig vindt prejudiciële vragen over deze bewijslast te stellen. Ook het Hof kan daarom niet beoordelen of in dit geval sprake is van een Cilfit-uitzonderingsgrond en of de Afdeling dus terecht geen vragen over deze bewijslast stelt aan het Hof. Uit alle arresten van zowel het EHRM als het Hof kan worden opgemaakt dat het bij een inhoudelijke beoordeling door de nationale rechter in ieder geval duidelijk moet zijn hoe het EU-recht moet worden uitgelegd en wat de reden is van het niet-stellen van vragen hierover. In dit geval kan zelfs het Hof dit niet uit de zaak opmaken, wat naar mijn mening reden temeer zou moeten zijn schending van de motiveringsplicht aan te nemen. Of het Hof er ook zo over denkt, zal gaan blijken.

Erik Scheers is immigratie­advocaat in Den Haag.