vak & mens
Strategisch procederen in asielzaken werpt zijn vruchten af. Tien jaar na de oprichting boekt een team van advocaten, wetenschappers en VluchtelingenWerk diverse successen. ‘Als je het samen doet, kom je verder.’
Nederland mag asielzoekers niet verbieden meer dan 24 weken per jaar te werken. Bij een asielaanvraag vanwege willekeurig geweld in het land van herkomst moet de IND ook de persoonlijke omstandigheden van de asielzoeker meewegen. En voor politiek asiel mag Nederland niet eisen dat de overtuiging van de vluchteling ‘fundamenteel’ is. Drie einduitspraken van het afgelopen najaar over langlopende kwesties in het asielrecht die met steun van de Commissie Strategisch Procederen in het voordeel van asielzoekers en vluchtelingen werden beslist.
De commissie vierde eind vorig jaar haar tienjarig bestaan met een seminar, waar voorzitter Sadhia Rafi verzuchtte: ‘Je hebt wel een lange adem nodig, en ik sta niet per se bekend als een geduldig persoon.’ Zo ging de commissie in 2014 aan de slag met de vraag of van een verwesterde (Afghaanse) vrouw verwacht mag worden dat zij zich weer aanpast aan de beperkingen in haar herkomstland. Het antwoord van het Europees Hof van Justitie wordt in 2024 verwacht.
Het geduld werpt vruchten af, zowel in Nederlandse zaken als in zaken uit andere EU-landen (zie kader). Een felicitatie waard, meende Hanna Sevenster, voorzitter van de Vreemdelingenkamer van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State, op de jubileumviering. De Commissie Strategisch Procederen draagt volgens Sevenster enorm bij aan het kanaliseren van juridische vragen en aan de kwaliteit van de procesvoering zowel in Nederland als bij het Europees Hof van Justitie in Luxemburg.
De Commissie Strategisch Procederen is een samenwerkingsverband, opgericht door VluchtelingenWerk, waarin een aantal asieladvocaten, ‑wetenschappers en VluchtelingenWerk hun kennis delen. Signaleren zij rechtspraak of regelgeving die juridisch aanvechtbaar is en die een grote groep asielzoekers of vluchtelingen benadeelt, dan gaan ze op zoek naar een geschikte zaak om die te ondersteunen. Om geschikt te zijn, moet de zaak bijvoorbeeld niet op een ander onderwerp kunnen worden afgedaan of gebreken vertonen in de procesvoering tot dan toe.
De commissie legt haar visie op de juridische kwestie neer in een notitie, die dan door de advocaat van de asielzoeker of vluchteling in de procedure wordt gebracht. Meestal is het primaire doel de Nederlandse rechter te bewegen prejudiciële vragen te stellen aan het Europees Hof van Justitie. Als het zover komt, helpt de commissie de advocaat bij het voorbereiden van de stukken en de zitting in Luxemburg; in een enkel geval pleit de voorzitter van de commissie bij het Europese hof zelf mee.
Leerzaam
Bart Toemen, verbonden aan Gelijk Advocaten in Den Bosch, is een van de vijf advocaten in de commissie. ‘We vergaderen een aantal keer per jaar. Het is boeiend en leerzaam om met ervaren collega’s en wetenschappers zaakoverstijgend met je vakgebied bezig te zijn. Ik ben ook internationaler naar mijn eigen zaken gaan kijken.’
Toemen heeft zelf ook een zaak lopen waarin de commissie hem ondersteunt, over verwesterde vrouwen. ‘De commissie heeft de schriftelijke inbreng en de pleitnota mede opgesteld. Tijdens de zitting in Luxemburg had ik een kantoorgenoot en de commissievoorzitter naast mij. Hun hulp was echt nodig om goed op bepaalde dingen te reageren.’
Als grootste succes van de commissie ziet Toemen de zaak-L.H. Daarin ging het over de ‘nieuwe elementen’ die een asielzoeker moet inbrengen als hij na een eerdere afwijzing opnieuw een aanvraag doet. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State golden daarbij strengere eisen voor de bewijsmiddelen dan bij een eerste aanvraag. Nieuwe documenten moesten origineel of verifieerbaar zijn. Rechtbank Den Bosch stelde daarover prejudiciële vragen aan het Europees Hof van Justitie, die de extra eisen van de Afdeling in 2021 van tafel veegde.
Pijnlijk voor de Afdeling, maar zo zijn nou eenmaal de regels van het spel, erkende Hanna Sevenster van de Raad van State op de jubileumviering. ‘Wij volhardden in een bepaalde opvatting en dat overtuigde de rechtbank niet, dus die dacht: ik stel de vraag zelf wel. (…) Natuurlijk is het niet altijd leuk, vooral als je zelf denkt dat je op de goede weg zit, maar zo moet het gewoon!’
Amicus curiae
‘De aanpak van de Commissie Strategisch Procederen, waarbij een notitie wordt ingediend via een advocaat, is uniek,’ zegt onderzoeker Kris van der Pas van de Radboud Universiteit. ‘De commissie is een soort informele amicus curiae en wordt als zodanig ook door de rechtbanken en de Raad van State gewaardeerd.’ Van der Pas promoveert binnenkort op de benadering die Europese ngo’s kiezen bij strategisch procederen in asielkwesties. ‘Ngo’s vullen hun rol soms heel politiek in, of heel sociaal-maatschappelijk. De Commissie Strategisch Procederen van VluchtelingenWerk gaat sterk juridisch-technisch te werk.’ Volgens Van der Pas kennen andere landen ook wel een soort ‘vluchtelingenwerk’, maar die organisatie fungeert bij procedures dan vaak meer op de achtergrond: ‘Ze steunen een rechtszaak financieel, of delen expertise met de advocaat van de vreemdeling.’
Er zijn ook (advocaten)organisaties, bijvoorbeeld in Italië, die zelf optreden voor de vluchteling in een testcase, vertelt Van der Pas. ‘Er kan wel spanning ontstaan als het belang van de cliënt en dat van het grote doel in één hand zijn. Ik vind het een mooie oplossing dat de Commissie Strategisch Procederen de individuele belangenbehartiging overlaat aan de advocaat en zelf een meer algemeen verhaal schrijft. Zo zijn beide belangen gewaarborgd.’
In de Commissie Strategisch Procederen zitten de advocaten Annelies Hoftijzer, Jo-Anne Nijland, Igna Oomen, Flip Schüller en Bart Toemen. Wetenschappers/
De commissie heeft zich tot nu toe gemengd in tachtig zaken over twintig onderwerpen. Ruim de helft betrof Nederlandse zaken; de overige zaken zijn afkomstig uit andere EU-landen.
Er zijn inmiddels 48 zaken afgerond. Van de twintig onderwerpen zijn er dertien met positief resultaat afgesloten. Bij een onderwerp werd het betoog van de commissie niet gevolgd (humanitair visum), bij een ander onderwerp slechts gedeeltelijk (intensiteit rechterlijke toetsing) en op één onderwerp werd niet beslist omdat de IND tussentijds de asielzoekers een vergunning verleende. Kort hierop werd het beleid wel aangepast (positieve overtuigingskracht).
De commissie (die overigens ook geen rechtspersoon is) treedt dus niet zelf als procespartij op en dat voorkomt kwesties van ontvankelijkheid.
Het succes van de commissie in Nederland is volgens Van der Pas te danken aan de intensieve wisselwerking tussen universiteit, advocatuur en VluchtelingenWerk. ‘Ik heb nergens anders gezien dat die samenwerking zo goed is en zoveel oplevert. Heel veel zaken die de commissie ondersteunt, leiden tot prejudiciële vragen.’
Net als Van der Pas ziet commissielid Bart Toemen de korte lijntjes in het asielrecht als belangrijke succesfactor. ‘De drempel om elkaar te benaderen is laag en dat is de beste manier om elkaar te versterken.’ Hij ziet ook mogelijkheden voor deze werkwijze op andere terreinen. ‘Ik denk aan het penitentiaire recht en het psychiatrisch patiëntenrecht, rechtsgebieden die vergelijkbaar zijn qua kwetsbaarheid van de cliënten.’
Nederlandse bril
Hoe is het voor een advocaat om met de commissie samen te werken? Vreemdelingenrechtadvocaat Marloes van Zantvoort, verbonden aan Schakel Advocaten in Den Bosch, behandelde de zaak waarin de eis van de ‘fundamentele’ politieke overtuiging sneuvelde. Terugkijkend zegt ze: ‘Ik had altijd wel zo’n gevoel: het is leuk en aardig dat Nederland een politieke overtuiging alleen beschermenswaardig vindt als hij fundamenteel is, maar het gaat erom wat het land van herkomst vindt. Wanneer loopt iemand daar gevaar? Als je met een Nederlandse bril op kijkt, bescherm je mensen niet. En dat heeft het Europese Hof uiteindelijk ook beslist.’ Wat ze van het hele proces geleerd heeft? ‘Hoe belangrijk het is om kritisch te blijven kijken. Als je niet oppast, ga je mee in de flow van de IND, je gaat dingen normaal vinden omdat je ze zo vaak voorbij ziet komen. En ook: als je het samen doet, kom je echt verder.’
De commissie ondersteunde Van Zantvoort door een reactie te schrijven op prejudiciële vragen. ‘Een dergelijk uitgebreide reactie is voor de asieladvocatuur bijna niet zelf te doen, zeker niet in deze tijd. Er is een document opgesteld met citaten en verwijzingen, waar ik in mijn drukke praktijk geen tijd voor heb. Het recht maken is geweldig, maar het recht maken in een praktijk die daar niet op is ingericht, is vooral frustrerend. Daarom was ik zo blij met de commissie.’
Ook om te sparren, is de commissie van groot belang, aldus Van Zantvoort. ‘Wij advocaten zitten allemaal op ons eigen eilandje. Daarin zoeken we uiteraard het overleg, maar samen aan een zaak werken gebeurt eigenlijk nooit. Op het moment dat de Commissie Strategisch Procederen betrokken is gebeurt dat wel. Ze leveren goed onderbouwde stukken en dat is voor elke zaak een meerwaarde. Dan kunnen wij, de advocatuur, ons ondertussen ook richten op de andere zaken die aandacht nodig hebben.’
Formatie
Volgens Bart Toemen houden asieladvocatuur en de Commissie Strategisch Procederen de politieke ontwikkelingen in Nederland scherp in het oog. Met argwaan wordt de formatie gevolgd van een kabinet dat de instroom van asielzoekers wil beperken. ‘Het is spannend wat er gaat gebeuren met de rechtshulp voor de asielzoeker in de eerste fase. Als die wordt afgeschaft, gaat dat leiden tot slechte beslissingen en veel beroepszaken. Er zijn in verkiezingstijd allerlei beloftes gedaan over aantallen asielzoekers en beleidswijzigingen. Als men dingen wil die volgens Europees recht niet mogen, zullen wij daarover procederen zodra het kan.’
Tegen collega’s op andere vakgebieden zegt Toemen: ‘Als er iets knaagt, als je denkt dat het beleid niet klopt, kijk dan of er een Europese richtlijn over bestaat. En voor mensen binnen het vakgebied: kijk op VluchtWeb en neus daar eens bij de Commissie Strategisch Procederen.’