vak & mens

door Daphne van Dijk beeld Sjoerd van der Hucht

Na herhaaldelijk uitstel treedt op 1 januari 2024 eindelijk de Omgevingswet in werking. Een van de omvangrijkste naoorlogse wetswijzigingen die een hoop juridisch werk met zich meebrengt.

© Jurriaan Huting

Veel Nederlanders doen hun dagelijkse boodschappen bij Albert Heijn in een van hun honderden supermarkten. ‘Voor al die supermarkten gelden op dit moment exact dezelfde landelijk vastgestelde milieuregels,’ legt Rachid Benhadi, advocaat bij Hekkelman Advocaten en bestuurslid bij de Vereniging van Milieurecht Advocaten (VMA), uit. ‘Onder de nieuwe Omgevingswet gaat dit systeem veranderen en verschuift de bevoegdheid naar gemeenten. Die mogen vanaf 1 januari gedetailleerde milieuregels vaststellen in hun omgevingsplan, afgestemd op de lokale situatie. De overdracht van dit pakket lokale regels van het Rijk naar gemeenten en ook de waterschappen staat bekend als de “bruidsschat”. In de praktijk kan dat betekenen dat de Albert Heijn in plaats X de supermarkt mag laden en lossen in de nacht met diesel aangedreven heftrucks, terwijl in stad Y de AH alleen in de ochtend de winkel met elektrisch vervoer mag bevoorraden. Dit kan leiden tot juridische verschillen en daarmee ongelijkheid tussen gemeenten. Of dat erg is? Dat weten we nog niet. Het voordeel van het nieuwe systeem is dat gemeenten die milieuregels echt kunnen toespitsen op de lokale situatie.’

Het vergroten van de beleidsvrijheid voor gemeenten is een van de belangrijkste veranderingen in de Omgevingswet. ‘Het Rijk en de provincie stellen de kaders vast, maar gemeenten krijgen binnen die kaders meer ruimte voor eigen invulling en maatwerk,’ vertelt Marlon Boeve, vorig jaar benoemd tot hoogleraar omgevingsrecht in gebieds­ontwikkeling aan de TU Delft. ‘Op dit moment werken gemeenten nog met bestemmings­plannen, maar vanaf 1 januari moeten zij werken met veel bredere omgevings­plannen die de gehele fysieke leefomgeving omvatten. De Omgevingswet beoogt het stimuleren van meer flexibiliteit en open normen. Natuurlijk zitten hier grenzen aan. Ook globale plannen met open normen moeten voldoende rechtszekerheid bieden. Maar dit spanningsveld is interessant om te onderzoeken.’

Boeve gaat de komende jaren onderzoeken hoe de Omgevingswet in de praktijk zal uitpakken voor onze leefomgeving. ‘De Omgevingswet is relevant voor ons allemaal en we moeten afwachten hoe de integratie van bestaande wetten en lokale voorschriften zal uitwerken. Ik ben benieuwd of de wet in juridisch opzicht een noodzakelijke verbetering zal blijken. De Omgevingswet is van groot belang voor allerlei omgevings­vraagstukken: kunnen de vergunning­voorschriften over emissies voor bedrijven zoals Tata Steel worden aangescherpt? Kan er naast de dijk een windturbine worden geplaatst? Mag ik in mijn tuin een tiny house bouwen? Hoe gaan we van het gas af? Tot hoe laat mag ’s avonds de verlichting blijven branden op het lokale tennispark? De Omgevingswet is behoorlijk complex met tal van aandachtspunten.’

Koffiedik

‘De grootste wetgevingsoperatie sinds de herziening van de Grondwet in 1848’ noemde (demissionair) premier Mark Rutte de wet, terwijl (demissionair) minister Hugo de Jonge (Volkshuisvesting) het omschreef als ‘een zegen voor de mensheid’. De Omgevingswet werd al in 2016 aangenomen, maar de invoering is meermaals uitgesteld wegens de complexiteit en problemen met de ondersteunende ICT. De Omgevingswet moet versnippering tegengaan door 26 wetten en tal van regels en voorschriften over de fysieke leefomgeving te bundelen in één wet (zie kader). Het koninklijk besluit is afgelopen maart getekend en de inwerkingtreding van de Omgevingswet is na jaren vertraging vastgesteld op 1 januari 2024.

Voor menigeen is de werking van de Omgevingswet nog koffiedik kijken. Benhadi verwacht de nodige politieke onrust. ‘Stel, er ligt een stuk braakliggend terrein tegenover je huis. Als gemeenten ervoor kiezen maximaal gebruik te maken van de ruimte die de Omgevingswet biedt, weten burgers straks niet meer of er op het perceel een gokhal, een hoogbouwflat of een school komt. Al is het voor ons advocaten natuurlijk buitengewoon interessant om de politieke en juridische ontwikkeling van de wet te volgen en te zien hoe gemeenten omgaan met de ruimte die zij krijgen.’ Arjan van Delden, advocaat en senior jurist omgevingsrecht in dienst bij de gemeente Leiden, voegt eraan toe: ‘Met de Omgevingswet komen er volledig nieuwe procedures die van invloed zijn op het moment waarop een partij een advocaat moet inschakelen. Ik ben benieuwd hoe dat in de praktijk uitpakt.’

Gelijktijdig met de invoering van de Omgevingswet wordt het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) geïntroduceerd. Dit centrale digitale platform dient als loket waar burgers, bedrijven, overheden en juristen vergunningaanvragen kunnen indienen en omgevings­plannen kunnen opstellen en controleren. In het DSO moet in één oogopslag duidelijk te zien zijn welke regels gevolgd dienen te worden, zonder dat zoals nu aparte loketten en toetsingskaders nodig zijn. Deze werkwijze zou de wachttijd voor een vergunning moeten terugbrengen van 26 naar acht weken.

Raad van State

Critici maken zich zorgen over mogelijke problemen met het digitaal stelsel. De invoerdatum van de Omgevingswet is al vijf keer uitgesteld vanwege de technische complexiteit van de ontwikkeling van het DSO. In een debat afgelopen maart met minister De Jonge twijfelde een deel van de Eerste Kamer of aan de voorwaarden voor een succesvolle invoering op 1 januari kan worden voldaan. De Jonge gaf de verzekering dat het DSO tegen die tijd zal functioneren. Het systeem is voldoende gereed en zal de komende tijd nog verder worden ontwikkeld, bevestigt een woordvoerder van het ministerie.

Niet alleen gemeenten en advocaten, ook de rechterlijke macht staat een drukkere periode te wachten. Hoogleraar Boeve merkt op: ‘Deze enorme wetsoperatie roept talloze juridische vraagstukken op. Het wordt allemaal nét een beetje anders. Om duidelijkheid te krijgen, zal ongetwijfeld veel worden geprocedeerd. Het kan lang duren voordat de wet volledig is uitgekristalliseerd.’

Bart Jan van Ettekoven, voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, uitte in maart aan de Eerste Kamer zijn zorgen over de uitvoerbaarheid van de Omgevingswet en de robuustheid en gebruiks­vriendelijk­heid van het DSO. In een interview in Binnenlands Bestuur afgelopen juli trok hij nogmaals aan de bel, met name over de hoeveelheid extra werk die de Omgevingswet met zich meebrengt: ‘Een flinke periode zullen gemeenten, provincies en het Rijk, maar ook de bestuursrechters worden geconfronteerd met twee regelsystemen: de oude en de nieuwe spelregels van het omgevingsrecht. (…) De stelselwijziging is zo omvangrijk dat we rekening moeten houden met honderden nieuwe rechtsvragen op ons bordje. (…) Je moet als Afdeling wel in staat worden gesteld je werk goed te doen.’

Van Ettekoven noemt in het interview de Omgevingswet een playground voor de commerciële advocatuur: ‘Advocaten zullen ons uitdagen om duidelijk te maken hoe de wetgever bepaalde begrippen en bepalingen heeft bedoeld en waar de grenzen liggen van de flexibiliteit. Er zal over veel zaken worden geprocedeerd.’ Hij begrijpt dat dit een onderdeel is van de invoering van complexe nieuwe wetgeving, maar benadrukt dat het jaren gaat duren voordat de uitvoeringspraktijk (gemeenten) ‘houvast voelen’. ‘Dat betekent tijdelijk verminderde rechtszekerheid.’ Door de toename van instroom bij de Omgevingskamer zal de Raad van State in een deel van de zaken de wettelijke termijn van een uitspraak niet kunnen halen. Van Ettekoven noemt dat ‘maatschappelijk onwenselijk’ en waarschuwt voor aantasting van het vertrouwen van de burger in de rechtspraak.

Projectbesluit

Jan van Oosten, advocaat-partner omgevingsrecht bij Stibbe, is van mening dat er door de komst van de Omgevingswet inhoudelijk niet zoveel zal veranderen. ‘De wet zelf betreft grotendeels het herschikken en uniformeren van juridische voorschriften. Een energiebedrijf dat bijvoorbeeld een groot windmolenpark wil bouwen, doorloopt momenteel een zogenoemde coördinatieprocedure op basis van de Wet ruimtelijke ordening en de Elektriciteitswet 1998. Vanaf 1 januari wordt dit op grond van de Omgevingswet en de licht gewijzigde Elektriciteitswet 1998 een zogenoemd project­besluit. Het heet anders en de procedure is een beetje gewijzigd, maar in de kern verandert er niet veel. Je hebt immers nog altijd toestemmingen nodig van de overheid. De meeste toetsingskaders, beoordelingscriteria en vereisten zijn niet gewijzigd – ook omdat ze vaak een Europeesrechtelijke achtergrond hebben – ze staan alleen op een andere plek. Dat zal ongetwijfeld leiden tot nieuwe vragen en argumenten in juridische procedures, zowel voor partijen die plannen willen tegenhouden als voor partijen die plannen willen realiseren. De grootste uitdaging voor de rechterlijke macht, ambtenaren en advocaten zal zijn om de weg te vinden in de nieuwe wetgeving. Dat kost tijd en menskracht.’

Naast het herschikken en uniformeren van voorschriften beoogt de Omgevingswet volgens Van Oosten vooral beleidsmatige en gedragsveranderingen. ‘Die hadden ook onder het huidige stelsel bereikt kunnen worden. Ik ben benieuwd of de Omgevingswet de inspanningen waard zal blijken te zijn. Helpt dit de woningbouw en de energietransitie? Is er genoeg capaciteit onder ambtenaren en bij de rechterlijke macht? Je kunt je afvragen waarom zoveel moeite is genomen om deze wet in te voeren. Of moeten we met z’n allen even door de zure appel heen bijten en over vijf jaar concluderen dat de startperiode moeizaam was maar dat de Omgevingswet met een goed functionerend DSO heeft geleid tot veel versnelling, vereenvoudiging en kostenbesparing?’

Arjan van Delden is positiever gestemd. Hij werkte eerder ruim twintig jaar als advocaat, was daarna jurist bij adviesbureau Onderwater Grondbeleid en werd eind augustus opnieuw beëdigd. ‘Het is al jaren bekend dat de nieuwe wet eraan zit te komen en ik zie dat gemeenten al veel aandacht hebben besteed aan de veranderingen. De blik is vooruit gericht. De wet zal niet meteen perfect functioneren op 1 januari; het staat of valt met de technische ondersteuning van de DSO. Maar ik zie wel degelijk positieve kanten aan de Omgevingswet, waar goed over is nagedacht: een integrale benadering van de hele leefomgeving en niet alleen een goede ruimtelijke ordening.’

Uitdagingen

De nieuwe Omgevingswet levert advocaten veel werk op, zowel in het voeren van procedures als in het geven van advies aan overheden en bedrijven. Van Oosten: ‘De totstandkoming van de wet was een jarenlang proces waarover we binnen ons vakgebied veel hebben besproken. Als advocaten zullen we altijd in staat zijn om ons door ingewikkelde regelgeving heen te bijten.’ Benhadi tot slot: ‘Het beeld dat de Omgevingswet een lawyers paradise zou kunnen zijn, wil ik nuanceren. Omgevingsrechtadvocaten hebben momenteel de handen vol aan de uitdagingen die het huidig recht biedt, aan het eigen maken van de nieuwe wet, het begrijpen van nieuwe termen, instrumenten en procedures en het volledig doorgronden ervan. Deze kennis verwerf je niet even in een weekendje. Het is natuurlijk niet zo dat alles op het bord van de advocatuur komt. Ook veel juristen en adviesbureaus zullen zich bezighouden met de Omgevingswet. Desalniettemin biedt de Omgevingswet, met haar bundeling van regels en meer afwegingsruimte voor gemeenten, zeker interessante kansen en mogelijkheden.’