actueel cover
Het merendeel van de advocaten vindt het niet nodig het toezicht op andere leest te schoeien. Het huidige model functioneert naar wens, is de algemene opvatting. De vrees bestaat daarnaast dat een landelijk toezichthouder de balie onnodig op kosten jaagt.
De inmiddels demissionair minister Weerwind (Rechtsbescherming) ging bepaald niet over één nacht ijs, toen hij deze zomer besloot tot een ingrijpende verbouwing van het toezicht. Hij hakte de knoop pas door na een halfjaar extra bedenktijd, waarin hij gesprekken voerde met alle mogelijke geledingen binnen de advocatuur. (Zie kader ‘Besluit Weerwind’.)
Desondanks kan de beoogd toezichthouder niet op de steun van de beroepsgroep rekenen, blijkt uit een peiling door het Advocatenblad. Een duidelijke meerderheid van zestig procent vindt dat het huidige systeem (toezicht door de lokale dekens) goed functioneert. De grondige herziening die Weerwind voor ogen heeft, acht deze groep niet nodig.
Niettemin zijn er binnen de balie ook voorstanders van hervorming te vinden. Drie op de tien advocaten menen dat het toezicht nieuwe stijl het maatschappelijk vertrouwen in de advocatuur vergroot. Elf procent heeft geen uitgesproken mening.
Afgezet tegen aantal jaren werkervaring of kantoorgrootte bestaat er weinig verschil in opvatting. Wel zijn er geografische verschillen, met de grote rivieren als scheidslijn. In Zeeland, Brabant en Limburg vindt driekwart van de advocaten de komst van de landelijk toezichthouder niet nodig. Elders lopen de percentages uiteen van 54 (Amsterdam) tot 62 (Overijssel).
Onafhankelijk Toezichthouder Advocatuur
Weerwind kiest ervoor het toezicht over te hevelen van de lokale dekens naar een landelijk instituut, de nog op te richten Onafhankelijk Toezichthouder Advocatuur (OTA). De balie steunt dat besluit niet: bijna twee derde is het (volledig) oneens met die keuze. De rest is het er wel mee eens (17 procent) of staat er neutraal tegenover (19 procent).
Naar mate ze langer in het vak zitten, leggen advocaten wel meer begrip aan de dag voor het besluit van Weerwind. Het meest kritisch zijn advocaten die op kleine of middelgrote kantoren werken. Onder eenpitters en advocaten van grote kantoren zijn de meeste voorstanders te vinden, hoewel het ook daar om een minderheid gaat.
Orgaan van de NOvA
Zowel de NOvA, de lokale dekens als het college van afgevaardigden vinden het belangrijk dat het toezicht gepositioneerd blijft binnen de beroepsgroep. Minister Weerwind komt aan die wens tegemoet, door de OTA formeel tot orgaan van de NOvA te maken. Van de respondenten zegt 37 procent het daarmee eens te zijn. Een nagenoeg even groot percentage (36 procent) is het er niet mee eens, terwijl ruim een kwart zich neutraal opstelt.
Het Advocatenblad vroeg in augustus de abonnees van de wekelijkse nieuwsbrief en van het maandelijks e-magazine naar hun mening over het toezicht. In totaal gaven zeshonderd advocaten gehoor aan dat verzoek. Een kwart van hen gaf aan een eenmanszaak te hebben. Eveneens een kwart maakt onderdeel uit van een kantoor van twee tot vijf advocaten. Ook een kwart werkt op een kantoor dat zes tot twintig advocaten telt. Ruim twintig procent van de respondenten werkt op een nog groter kantoor. Een enkeling is advocaat in dienstbetrekking.
Een kwart van de respondenten is advocaat in Amsterdam, dat ook het grootste arrondissement is. Den Haag, Rotterdam en Midden-Nederland zijn vertegenwoordigd met twaalf tot dertien procent. Bijna veertig procent van de respondenten werkt in een arrondissement buiten de Randstad.
Van de advocaten die de vragen beantwoordden, zit het merendeel (57 procent) al meer dan twintig jaar in het vak. De groep met tien tot twintig jaar werkervaring beslaat 22 procent, iets meer dan de groep die minder dan tien jaar op het tableau staat ingeschreven.
Kosten
Het huidige toezicht wordt in zijn geheel betaald door de advocatuur en via de hoofdelijke omslag doorbelast aan individuele advocaten. Dat blijft zo, zegt minister Weerwind. Een meerderheid van de balie deelt die opvatting niet. Toezicht is in het belang van de samenleving en dus ligt hier ook een taak voor de overheid, meent ruim 57 procent van de respondenten.
In hun toelichting zeggen veel advocaten dat de rekening zowel bij de balie als bij de overheid dient te landen. Gesproken wordt van een gezamenlijke verantwoordelijkheid.
Diverse advocaten wijzen er echter op dat degene die betaalt, ook mag bepalen. ‘Als het toezicht ons uit handen genomen wordt, dienen de kosten ook niet meer door ons te worden gedragen,’ verwoordt iemand dat standpunt. ‘Als de advocatuur zelf haar toezicht regelt, zijn de kosten voor de advocatuur. Als de overheid het toezicht wil regelen, moet zij ook maar zelf de kosten dragen,’ aldus een ander. Een derde stelt: ‘Het kan niet zo zijn dat de overheid iets nieuws in het leven roept en wij deze kosten als beroepsgroep zelf maar moeten ophoesten.’
‘Als de overheid het toezicht wil regelen, moet zij ook maar zelf de kosten dragen’
Diverse advocaten stellen dat in ieder geval de sociale advocatuur gevrijwaard dient te blijven van extra kosten. ‘De kosten mogen afgewenteld worden op de grootste advocatenkantoren van ons land,’ schrijft iemand.
Voor anderen is het vooral een principekwestie. ‘Onafhankelijk toezicht is een rol van de overheid en derhalve de kosten daarvan ook,’ stelt een advocaat die de komst van de OTA wel toejuicht.
Algemeen is de verwachting dat met de komst van de OTA het toezicht flink duurder zal worden. Weliswaar kunnen de elf lokale orden in de toekomst met minder mensen toe, maar het is niet waarschijnlijk dat die fte’s genoeg zijn om het nieuwe instituut te bemensen. Daarnaast vergt de OTA zelfstandige huisvesting en ICT.
Al met al zijn de verwachte hogere kosten voor menig advocaat reden tot zorg. Ruim de helft van de respondenten vindt een verdere lastenstijging financieel problematisch.
‘Het toezicht functioneert nu naar behoren. De meeste advocaten hebben hun praktijk gewoon goed op orde en hebben er dan ook geen enkel voordeel van, dat zit ook een beetje in de vezels. Ik ben bang voor overregulering. Verder vind ik ook dat we nu al kosten maken voor de plaatselijke orde, en ik vind dit dan dubbelop,’ aldus een respondent.
‘Het doet denken aan de familie die de rekening krijgt voor de kogel waarmee iemand is geëxecuteerd,’ meent een advocaat.
Diverse respondenten huldigen het principe ‘de vervuiler betaalt’. ‘Er moeten meer/hogere financiële sancties kunnen worden opgelegd aan advocaten die (meermaals) over de schreef gaan’, schrijft iemand.
Een enkeling zegt niet te begrijpen waarom de OTA tot hogere kosten leidt. ‘De kosten kunnen/moeten juist naar beneden als er één landelijk orgaan komt. We hebben al dubbele verplichtingen (plaatselijk en landelijk),’ schrijft deze advocaat.
Inkomensafhankelijke bijdrage
De algemene raad van de NOvA broedt op het plan om de jaarlijkse bijdrage van advocaten inkomensafhankelijk te maken. Daarmee zouden de (extra) kosten van het toezicht deels kunnen worden afgewenteld op financieel draagkrachtige beroepsgenoten. De balie toont zich verdeeld over dat plan.
Ruim veertig procent zegt voorstander te zijn, onder het motto ‘de sterkste schouders dienen de zwaarste lasten te dragen’. Een even groot percentage huldigt het principe dat een beroepsorganisatie zich verre van inkomenspolitiek moet houden.
Eind juni stuurde Weerwind zijn visie op het toezicht naar de Tweede Kamer. Na de nodige discussie met diverse partijen binnen en buiten de advocatuur besloot de D66-bewindsman dat er een landelijk toezichthouder moet komen, de OTA. Aan de basis van dat besluit ligt een wetenschappelijk rapport van Pro Facto uit 2020, waarin geadviseerd werd het toezicht verder te verbeteren. Die verbeteringen betroffen vooral de werkwijze van de lokale dekens en de formele positie van het dekenberaad en college van toezicht (CvT). In het Pro Facto-rapport wordt nergens geadviseerd een nieuw landelijk instituut op te richten. Dat plan ontstond pas binnen het ministerie van Justitie en Veiligheid na twee incidenten, waardoor er twijfel ontstond over het toezicht door lokale dekens. Het eerste geval betrof de fraude binnen Pels Rijcken, het tweede het schandaal rond advocaat Youssef Taghi en zijn gedetineerde oom.
In de visie van Weerwind neemt de OTA straks de toezichthoudende rol over van de lokale dekens die hun wettige bevoegdheid verliezen. De OTA dient volledig te worden gefinancierd door de advocatuur, in dit geval de NOvA. De NOvA krijgt echter nauwelijks iets te zeggen over de OTA, dat operationele onafhankelijkheid krijgt. Benoemingen, begroting en beleid worden een zaak van de OTA zelf. Het vijfkoppig bestuur bestaat in meerderheid uit niet-advocaten en wordt geselecteerd door een aparte commissie.
Met de val van het kabinet loopt de herziening van het toezicht op zijn minst fikse vertraging op. Tot dusver is formeel alleen sprake van ‘uitgangspunten’, die nog moeten worden vertaald naar een wetsvoorstel. Het ligt voor de hand dat Weerwind dat overlaat aan zijn opvolger. Mogelijk dat de Tweede Kamer na de verkiezingen nog wel met hem van gedachten wisselt over het toezicht.
Kantooromvang is op dit punt van invloed. Onder eenpitters is 51 procent voor een inkomensafhankelijke bijdrage en 37 procent tegen. Onder advocaten van grote kantoren liggen die percentages precies omgekeerd. Een ‘niet-sociaal advocaat’ schrijft: ‘Ik vind sowieso dat je het niet kunt maken om de lasten voor de sociale advocatuur nog verder te verhogen. De lasten zijn nu al hoog als je denkt aan verplichte verzekeringen, opleidingen, jaarrekening en verantwoording, ordebijdrage enzovoort.’
Een eenpitter: ‘De kosten van de OTA dienen grotendeels door de grote kantoren gedragen te worden. De problemen die er zijn en de enorme ingewikkeldheid van de financiële administratie van dergelijke kantoren maken wellicht dit verscherpte toezicht noodzakelijk. De kleine kantoren en zelfstandig advocaten hebben geen ingewikkelde boekhouding, die is gelijk aan die van een zzp’er, die behartigen geen belangen in conflicten die risico met zich meebrengen. De meeste van die advocaten hebben 80/90 procent toevoegingen, oftewel de overheid betaalt de declaratie en de hoogte van de eigen bijdrage is al door de overheid vastgesteld en beperkt. De zaken van deze advocaten behoren niet tot de zaken met risico’s.’
Verschillende advocaten menen dat het lastig wordt om op inkomen te gaan toetsen. Geopperd wordt de jaarlijkse bijdrage niet te koppelen aan inkomen, maar aan kantoortype. ‘Mijn voorstel zou zijn een splitsing te maken tussen advocaten die wel gefinancierde rechtsbijstand verlenen – dus ingeschreven zijn bij de RvR en toevoegingszaken behandelen – en advocaten die alleen betalend – commercieel – werken.’
Bestuur
Heet hangijzer is het bestuur van de OTA. Op dit moment kiest een advocaat de facto zijn eigen toezichthouder, namelijk de lokale deken. Straks is dat niet meer het geval. Om de onafhankelijkheid van de toezichthouder te garanderen, wordt het vijfkoppig bestuur benoemd door een speciale commissie, samengesteld door de minister. Bovendien mogen slechts twee van de vijf bestuurders (oud-)advocaat zijn. De andere drie komen van buiten de beroepsgroep.
Die zetelverdeling vindt geen genade in de ogen van advocaten. Ruim twee derde (69 procent) is het daar (volledig) mee oneens.
Om te zorgen dat de nieuwe toezichthouder signalen krijgt over het functioneren van advocaten komt er één landelijk meldpunt. Burgers, bedrijven en organisaties kunnen daar terecht met klachten en meldingen over advocaten. In het huidige systeem fungeren de lokale dekens als klachtenloket. Jaarlijks handelen de dekens enkele duizenden klachten af. Daarnaast ontvangen ze een paar honderd signalen van ketenpartners, zoals OM en rechterlijke macht.
In de plannen van Weerwind komt die taak bij de OTA te liggen. Die bepaalt straks een klacht zelf af te handelen, dan wel door te sturen naar een deken.
Een kwart van de advocaten bestempelt een landelijk meldpunt als effectiever dan het meldpunt bij de lokale orde. Dit smaldeel ziet de voordelen van een uniforme werkwijze en verwacht dat een landelijk meldpunt per saldo minder personeel vergt. Een veel groter aantal, zestig procent, ziet geen meerwaarde.
Tal van advocaten zeggen te vrezen voor een toename van het aantal klachten. Gesproken wordt zelfs van ‘een nationale klaagmuur’. ‘Een landelijk meldpunt geeft juist gebrek aan schifting, waardoor iedere ontevreden cliënt de klachtprocedure als uitlaatklep voor eigen onvrede dreigt in te zetten,’ verwacht iemand. Ook een ander waarschuwt voor ‘een hoge instroom van beroepsquerulanten’. ‘Uitfilteren van kennelijk ongegronde klachten kan beter regionaal gebeuren,’ meent een derde.
Voorstanders zijn er ook, al was het maar vanwege de uniformiteit. ‘Er wordt nu nog veel met de broedermantel der liefde bedekt. Ons kent ons, daar moeten we echt vanaf.’ Een andere advocaat schrijft: ‘Als het goed/efficiënt wordt ingericht, zou het effectiever kunnen zijn dan een meldpunt bij de lokale orde. De vraag rijst overigens ook in dit verband of de lokale orden nog bestaansrecht hebben.’
‘In mijn optiek kunnen beide varianten naast elkaar bestaan,’ meent iemand. ‘Bijvoorbeeld door de lokale orde als een filter (mediationgesprek) te laten dienen (zo kunnen de lokale signalen ook beter worden opgevangen) en vervolgens de zaak naar het landelijk meldpunt te sturen om te worden afgedaan.’
‘Een landelijk meldpunt is een positieve aanvulling op een lokaal meldpunt. Die laatste zou behouden moeten blijven en het heeft zeker meerwaarde om de eerste toe te voegen,’ concludeert een advocaat.
Lokale deken
In het bestuursrechtelijk toezicht is straks geen rol meer weggelegd voor de lokale deken. De deken blijft wel (tucht)klachten van derden behandelen, doorgestuurd vanuit het centraal meldpunt. Het zogeheten dekenbezwaar wordt bijgezet in het advocatuurlijk museum. Die bevoegdheid verhuist van de deken naar de OTA. De lokale deken blijft voorzitter van de raad van de orde in het eigen arrondissement, bemiddelt bij geschillen tussen advocaten en fungeert als vertrouwenspersoon.
Nagenoeg de helft van de advocaten noemt dat in de peiling een slechte zaak.
De OTA gaat het niet beter doen dan de lokale deken, verwachten ze. Dertig procent is wel positief gestemd. Deze advocaten vinden de huidige dubbelrol van de deken problematisch of menen dat hij als vertrouwenspersoon een nuttiger rol kan vervullen.
In een reactie benadrukt het ministerie van Justitie en Veiligheid dat het nodig is het toezicht te versterken ‘met het oog op de toekomst en de huidige hoge druk op de advocatuur’. Advocaten bieden mensen de kans hun recht te halen, aldus het ministerie. ‘De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat advocaten deze bijzondere en essentiële rol in onze rechtsstaat waarmaken, inclusief alle bijbehorende rechten en verplichtingen zoals het gedeeltelijk domeinmonopolie, geheimhoudingsplicht en verschoningsrecht.’
Volgens het ministerie is om die reden gekozen voor een landelijke centrale toezichthouder. ‘In het voorstel voor de OTA is de balans gevonden tussen de onafhankelijkheid van zowel Staat als advocatuur, terwijl de toezichthouder inhoudelijk kennis heeft van de beroepsgroep. Met interesse heeft het ministerie kennisgenomen van de resultaten van de peiling onder advocaten over het nieuwe voorstel voor de OTA, zoals deze uitgevoerd is door het Advocatenblad. De resultaten worden betrokken bij de gesprekken die het ministerie met betrokken partijen in de advocatuur voert over de nadere vormgeving van de toezichthouder.’
De algemene raad heeft het afgelopen jaar met verschillende groepen binnen de advocatuur gesprekken gevoerd over het toekomstig toezicht. De algemene raad zegt in de uitkomsten van de enquête reacties te herkennen zoals die in deze gesprekken naar voren kwamen. ‘Zij laten de betrokkenheid van de balie zien bij de vormgeving van goed, effectief, transparant en professioneel toezicht.
De respons op deze enquête onderstreept daarbij hetgeen de AR de minister ook heeft geadviseerd: te kiezen met de komst van een OTA voor een toezichthouder die zich zal richten op toezicht op de naleving door advocaten van de voor hen geldende wet- en regelgeving, en daarnaast de dekens hun historische, lokale rol in de klachtbehandeling te laten behouden.
In de komende periode zal de algemene raad de plannen van de minister zowel met het college van afgevaardigden als met de dekens bespreken. De uitkomsten van de enquête van het Advocatenblad worden daarbij betrokken. Daarna zal de algemene raad inhoudelijk verder kunnen reageren op de plannen van de minister.’
‘Een deken zal eerder signalen opvangen dat een advocaat niet goed functioneert. De OTA wordt een ivoren toren die geen feeling heeft met de balies en de daarin (niet-)functionerende advocaten. De afstand naar de werkvloer wordt te groot,’ oordeelt een advocaat.
Menig advocaat geeft aan dat de deken in ieder geval wel een tuchtzaak moet kunnen beginnen. ‘De deken ontvangt door informeel overleg meer informatie dan naar verwachting de OTA. Als de deken geen tuchtzaak meer aanhangig kan maken, kan hij de signaalfunctie niet in actie opzetten. Soms zijn er simpelweg geen klagers die een tuchtzaak willen starten of zijn de individuele zaken te gering van ernst. Dan is het nuttig dat de deken zelf kan ingrijpen,’ stelt iemand.
‘Een deken is geen herder. Er zijn veel te veel dekens met ieder een eigen bureau en organisatie. Dat kan wat mij betreft anders worden georganiseerd. Er is mijns inziens meer ruimte voor een plaatselijke ombudsman (per arrondissement) en enkel een landelijk deken (althans een instituut),’ schrijft een derde.
Eén advocaat meent dat de nieuwe rolverdeling de deken de ruimte biedt om advocaten juist te beschermen tegen klagers. ‘In de huidige tijd is het zeer laagdrempelig voor mensen om een klacht in te dienen en iedere klager krijgt oneindige gelegenheid om de klacht toe te lichten of om te besluiten de klacht (zelfs) na een gesprek voort te zetten. Dit geeft veel onzekerheid bij advocaten over de voortgang en afronding van het proces. (…) De huidige tijd, waarbij een burger mondig is en kan beschikken over kennis die vaak onjuist wordt geïnterpreteerd, louter om een eigen belang en/of ter beschadiging van de advocaat, vergt een gedegen achterban en steun van advocaten. Niet alleen in het strafrecht. Een herderlijke rol omvat ook bescherming tegen wolven en aasgieren.’
Een advocaat waarschuwt dat de pluspunten van het huidige toezichtmodel verloren dreigen te gaan met de komst van de OTA. ‘Het is vooral in het “stille” toezicht, ook wel “microtoezicht” genoemd, waar de meerwaarde van het huidige model aanwezig is, zij het inherent minder zichtbaar. Anderzijds, in de hoogprofielzaken is het dekentoezicht te kwetsbaar. Een OTA lijkt echter minder geschikt voor het “microtoezicht” in de haarvaten van de balie, waaronder intensief financieel toezicht, en zo dreigt een kwalitatieve meerwaarde van het huidige stelstel weg te vallen. Dit is los van de vraag of alle dekens dit microtoezicht de afgelopen acht jaar even serieus hebben opgepakt.’
‘Een herderlijke rol omvat ook bescherming tegen wolven en aasgieren’
Een aantal respondenten wijst erop dat de klachtbehandeling ook maar beter naar de OTA kan verhuizen. In de plannen van Weerwind blijft die taak bij de lokale deken. ‘Het onderzoeken van klachten is het belangrijkste middel om goed toezicht te kunnen houden en signalen te ontvangen over advocaten die zich niet aan de regels houden.’
Geheimhouding
De laatste vraag in de peiling betreft de geheimhoudingsplicht van advocaten. De toezichthouder van de OTA is straks niet per se advocaat. Voor hem of haar gaat de afgeleide geheimhoudingsplicht gelden. Daarmee blijft de vertrouwelijkheid tussen advocaat en cliënt gewaarborgd, meent minister Weerwind.
Die garantie biedt de balie niet bijster veel vertrouwen, blijkt uit de antwoorden. Ruim de helft (56 procent) heeft geen vertrouwen in die bepaling.
