vak & mens

door Kees Pijnappels

De stelselherziening gefinancierde rechtsbijstand is een luchtkasteel gebleken, gebouwd op wensdenken, hypotheses en illusies. Een politieke klucht in zeven bedrijven.

Proloog:

We gaan tien jaar terug in de tijd, als het gesteggel over de gefinancierde rechtsbijstand begint. De subsidiëring van rechtsbijstand voor mensen met weinig inkomen vergt veel geld. Tussen 2002 en 2012 stegen de uitgaven met een derde naar jaarlijks 480 miljoen euro. In 2014 wil VVD-staatssecretaris Fred Teeven 85 miljoen euro bezuinigen, maar hij stuit op de Eerste Kamer. Daarop roept hij een commissie in het leven, onder leiding van Aleid Wolfsen, die het stelsel tegen het licht houdt. Wolfsen concludeert eind 2015 dat de rechtsbijstand goedkoper én beter kan.

Teeven zal later tegen De Groene Amsterdammer zijn persoonlijke motief om te bezuinigen op de rechtsbijstand onthullen. Hij wilde minimumstraffen invoeren, maar coalitie­partner PvdA stond dat niet toe. ‘Toen heb ik me toegelegd op de bezuiniging op de advocatuur. Het is een andere manier om hetzelfde effect te bereiken. Als je aan een advocaat niet al te veel tijd geeft om aan een verdachte te besteden, dan wordt het ook niet zo veel, die verdediging.’

Partijgenoot Ard van der Steur (en advocaat) neemt het stokje over van Teeven. Hij stelt in 2016 voor het aantal toevoegingspunten per advocaat te beperken tot negenhonderd per jaar, maar vindt onvoldoende steun in de Tweede Kamer. Van der Steur installeert dan de commissie-Van der Meer. Die dient het puntensysteem te evalueren en verbeteringen voor te stellen, maar het mag niet meer kosten.

Eerste bedrijf: de contourenbrief

In november 2018 schetst minister Sander Dekker (de eerste minister voor Rechts­bescherming) in een ‘contourenbrief’ hoe het stelsel wordt herzien. Specifiek is hij niet, hij beperkt zich tot hoofdlijnen.

Dekker schetst drie pijlers onder het nieuwe stelsel. Voor de eerste opvang van rechtzoekenden komt er een triage door een ‘juridisch huisarts’, die bepaalt hoe een zaak moet worden afgedaan. Zo min mogelijk doorverwijzen naar een advocaat is het adagium. Mensen hebben behoefte aan oplossingen, niet aan procedures, stelt Dekker.

Daarnaast komen er rechtshulppakketten, de tweede pijler. Voor Dekker een belangrijk element van het nieuwe stelsel. Als voorbeeld noemt hij een ontslagen werknemer. Diens rechtshulppakket dient te voorzien in advisering, mediation, schikking en eventueel rechtsgang. Aanbieders van rechtshulppakketten kunnen coöperaties van sociaal advocaten zijn, maar ook verzekeraars of nieuwe marktpartijen.

De derde pijler betreft het terugdringen van het aantal procedures door de overheid tegen burgers.

Feitelijk beoogt Dekker uit te voeren wat Wolfsen eerder bedacht. Zo staat het ook in het regeerakkoord van Rutte III. ‘Het stelsel van rechtsbijstand wordt herzien langs de lijnen van het rapport Commissie Herijking Rechtsbijstand en het tussenrapport van de commissie Evaluatie puntentoekenning rechtsbijstand binnen de bestaande budgettaire kaders.’

De eerstgenoemde commissie is die van Wolfsen, de tweede van Herman van der Meer. Deze Amsterdamse rechter komt eind 2017 tot de conclusie dat er sprake is van ‘ernstig achterstallig onderhoud in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand’. Volgens Van der Meer is het niet mogelijk het stelsel overeind te houden voor hetzelfde geld. Jaarlijks moet er 127 miljoen bij. Het advies past echter niet in het straatje van het kabinet en verdwijnt in een diepe la.

Tweede bedrijf: togaprotesten

De plannen van Dekker wekken verontwaardiging. In januari 2019 demonstreren advocaten in diverse steden. De demonstraties zetten de toon voor een reeks Kamerdebatten, maar forceren geen andere uitkomst.

Dekker mag via ‘trial-and-error’ naar een nieuw stelsel toewerken. Er ligt geen concreet plan, noch financiële onderbouwing. De marsroute van Dekker voert langs pilots en experimenten.

De oppositie in de Kamer, geleid door SP’er Michiel van Nispen, scoort wel punten. Ze bestookt Dekker met vragen waarop hij geen antwoord heeft. Zo ontlokt ze hem de opmerking dat toevoegingsadvocaten meer betaald krijgen voor procederen dan voor adviseren, daarmee een financiële drijfveer suggererend.

De Kamer voelt zich ook niet gemakkelijk bij Dekker. CDA’er Chris van Dam komt zelfs met een motie die de minister op het hart drukt vrienden te blijven met de advocatuur.

Dekker slaat een mildere toon aan, maar vliegt toch uit de bocht. Zo laat hij weten dat LegalGuard een pilot gaat doen met consumentenzaken. LegalGuard is echter dochter van Achmea. Dekker voedt daarmee het idee dat hij op schoot zit bij verzekeraars. Vooral ook omdat hij eerder een juichend filmpje op Twitter postte over een werkbezoek aan Achmea. ‘Niemand zit te wachten op ingewikkelde rechtszaken, als het ook snel en eenvoudig kan.’

Derde bedrijf: leve het rechtshulppakket

In de zomer van 2019 stuurt Dekker een voortgangsrapport naar de Kamer, voorzien van een globale doorrekening. Die sterkt Dekker in de gedachte dat een beter stelsel mogelijk is voor hetzelfde geld.

De rechtshulppakketten zorgen voor een fikse besparing, belooft de minister. Paralegals gaan het werk van advocaten overnemen. ‘Niet alle problemen zijn zo complex dat hier altijd een advocaat voor hoeft te worden ingeschakeld.’ Dankzij de besparingen kunnen straks de vergoedingen voor advocaten omhoog, belooft hij.

De bewindsman trekt tien miljoen euro uit voor pilots. Het geld gaat naar ‘dienstverleners die initiatief nemen om de vernieuwing in de gewenste richting verder uit te werken’.

Trots meldt Dekker de Kamer dat de verstandhouding met advocatuur is verbeterd. De top van het departement heeft zelfs gedineerd met de algemene raad van de NOvA. Daarnaast zijn er nieuwe spelregels afgesproken voor het zogeheten topberaad op het ministerie, waaraan allerlei ketenpartners én de NOvA deelnemen. Daarmee lijkt Dekker de advocatuur weer aan boord te hebben.

Vierde bedrijf: de geest komt uit de fles

Ondertussen loopt de nood bij sociaal advocaten hoger op. Van de sociaal advocaten heeft bijna zeventig procent weleens overwogen om te stoppen, blijkt uit een enquête van de SP. Het aantal toevoegingsadvocaten daalt. In 2015 waren dat er nog 7.520, in 2018 kwam het aantal op 7.072.

In een open brief kondigen advocaten van Cleerdin & Hamer aan geen onbetaald werk meer te doen, maar zich stipt aan de betaalde uren te houden. Jeugdrechtadvocaten zeggen niet meer beschikbaar te zijn voor verhoorbijstand zolang daar geen redelijke vergoeding tegenover staat. De belofte van Dekker op Twitter dat wel even ‘te fixen’, lokt sarcastische reacties uit. Of hij ook maar de andere knelpunten wil fixen.

De NOvA vraagt Dekker begin september geld vrij te maken om ‘de acute nood’ onder de sociale advocatuur te lenigen. De minister moet jaarlijks 25 tot 30 miljoen euro extra uittrekken om het punttarief in toevoegingszaken te verhogen. De coalitiepartijen reageren verdeeld. CDA, D66 en ChristenUnie willen dat het kabinet iets doet, de VVD voelt er niets voor. Daarmee worden de eerste haarscheuren zichtbaar binnen de coalitie.

Half september laat de minister weten extra geld uit te trekken om de instroom van jonge sociaal advocaten te stimuleren. Dat is alles. Op Prinsjesdag komt er geen extra geld voor de sociale advocatuur.

Daarmee verdampt het laatste beetje vertrouwen. Algemeen deken Johan Rijlaarsdam stapt op 19 september (daags na de moord op Derk Wiersum) uit het topberaad. ‘Verder overleg is zinloos.’ De Vereniging Sociale Advocatuur Nederland kondigt ‘onorthodoxe maatregelen’ aan.

De Amsterdamse strafpleiter Robert Malewicz oppert eind september op Twitter niet langer piket te draaien. Advocaten scharen zich massaal achter de actie #ikpiketnietlanger.

Een nieuw Kamerdebat in november (nummer negen in dat jaar!) leidt tot niets. Ondanks druk van alle kanten houdt Dekker voet bij stuk. ‘Ik heb geen geldmachine,’ zegt hij. Daarmee zit het debat muurvast. Advocaten verlaten demonstratief de publieke tribune. Iedereen richt de blik op de staking in januari.

Vijfde bedrijf: tijdelijk extra geld

Zover komt het echter niet. De actiedreiging werpt haar vruchten af. Dekker komt half november alsnog over de brug. De vergoeding per toevoegingspunt stijgt per 1 januari van 108,57 naar 121,50 euro. De maatregel geldt voor twee jaar en vergt 60 miljoen.

In ruil wil het kabinet dat #ikpiketnietlanger wordt afgeblazen. De NOvA en de specialisatieverenigingen gaan akkoord. NOvA schuift ook weer aan bij het topberaad.

Dan wordt in het vroege voorjaar van 2020 – Nederland is in lockdown – een pijler onder de stelselherziening omvergetrokken. De aanname dat goedkopere hbo-juristen de rechtshulppakketten voor hun rekening kunnen nemen, blijkt op niets gebaseerd, leert onderzoek van Significant.

Het Significant-rapport is een lelijke tegenvaller voor Dekker. Toch meldt hij in juni in een midterm review dat de operatie op schema ligt. ‘Het nieuwe stelsel krijgt inmiddels stap voor stap vorm, in nauwe samenwerking met alle betrokken partijen en op basis van inzichten uit pilots en onderzoeken.’

Volgens Dekker gaat het goed met de versterking van de eerste lijn. Ook de overheid procedeert minder, hoewel dat vooral een autonome ontwikkeling is. Met de rechtshulppakketten komt het ook wel goed, verzekert de minister. Corona heeft weliswaar voor vertraging gezorgd, maar we staan nu echt ‘aan de vooravond van de vormgeving van rechtshulppakketten’.

Hij voegt daar wel aan toe een andere naam te zoeken voor het rechtshulppakket, want die term is besmet geraakt.

Zesde bedrijf: iedereen gaat om

In de donkere dagen voor Kerstmis 2020 volgt een nieuwe dreun. Het rapport Ongekend onrecht toont hoe de overheid tienduizenden burgers in een financiële wurggreep heeft genomen. De kindertoeslagenaffaire, aangezwengeld door sociaal advocaat Eva González Pérez, zorgt voor een andere politieke wind. Kwetsbare burgers moeten worden beschermd tegen de almachtige bureaucratie en wie is daar beter voor toegerust dan de sociaal advocaat?

In reactie op het rapport biedt het kabinet op 15 januari zijn ontslag aan. In een Kamer­debat over de rechtsbijstand blijken een week later de geesten rijp om meer geld uit te trekken. Dankzij de miljardensteun voor bedrijven tijdens de coronacrisis is geldgebrek sowieso geen argument meer. Regeringspartij D66 maant het volgend kabinet ‘de 127 miljoen vrij te maken die volgens de commissie-Van der Meer nodig is’. Ook het CDA vindt dat er bij de komende formatie ‘ergens geld moet worden gevonden’. Zelfs Sander Dekker laat zich ontvallen dat ‘de tarifering binnen de gesubsidieerde rechtsbijstand echt verbetering behoeft’. Per saldo is dat ook een van de redenen dat hij aan de stelselherziening is begonnen, zegt hij met droge ogen.

In april dienen Klaver en Ploumen in de Kamer een motie in die een andere bestuurs­cultuur bepleit. Een alinea is gewijd aan de rechtshulp: ‘De Kamer spreekt uit dat de rechtspositie van burgers versterkt moet worden, in elk geval door voldoende middelen structureel vrij te maken voor de sociale advocatuur in de geest van het advies van de commissie-Van der Meer.’

Wat eerder dat jaar niet was gelukt, gaat nu van een leien dakje: op 29 april 2021 wordt de motie in de Tweede Kamer aangenomen. Ook de VVD stemt voor.

Zevende bedrijf: geld en gifpillen

In juni maakt dezelfde Kamer de opdracht aan het kabinet concreter. Ze stemt in met een SP-motie om jaarlijks 154 miljoen euro extra te investeren in de gefinancierde rechtsbijstand. Hoewel zijn partij bij de verkiezingen een flinke veer heeft gelaten, proeft Michiel van Nispen eindelijk de overwinning.

In de zomer gaat het demissionaire kabinet definitief overstag. Het had de kwestie aanvankelijk willen overlaten aan de nieuwe regering, maar die laat te lang op zich wachten. Op Prinsjesdag blijkt deze keer wel dat er structureel extra geld beschikbaar komt. Het bedrag is echter niet constant. Voor 2022 gaat het om 154 miljoen. In de jaren daarna wordt dat bedrag afgebouwd tot 64 miljoen in 2026.

Op het ministerie van Justitie wordt het rapport Andere tijden uit de la opgediept. Dekker schrijft de Kamer op 2 november de toevoegingstarieven te verhogen conform Van der Meer. ‘Hiermee komt een einde aan de jarenlang lopende discussie over de vergoedingen voor rechts­bijstandsverleners in het stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand.’

Dekker laat wel een gifpil achter: hij vindt dat de commerciële advocatenkantoren ook de portemonnee moeten trekken. Hij denkt concreet aan een bijdrage in uren of in geld. Gesprekken met die kantoren hebben tot dusver echter ‘tot weinig tastbaar resultaat geleid’. Teleurstellend, concludeert de minister, die meteen aankondigt de bijdrage ‘meer dwingend te regelen’.

Het is zo ongeveer het laatste wat Dekker doet. Rond de jaarwisseling komt het kabinet-Rutte IV tot stand en neemt Franc Weerwind (D66) het stokje over. Het regeerakkoord biedt hem een comfortabele rugwind. Zelfs het afbouwen van de reserveringen voor de sociale advocatuur is geschrapt.

De nieuwe minister laat er geen gras over groeien. In juli 2022 maakt hij korte metten met het idee dat verzekeraars rechtshulppakketten kunnen aanbieden. ‘Het is niet goed aan te tonen dat het grootschalig inkopen van rechtsbijstand bijdraagt aan de beoogde kwaliteitsverbetering in het gehele stelsel. Bovendien is het de verwachting dat er voor sommige rechtsgebieden (onder andere echtscheidingen, strafrecht en asiel) niet voldoende aanbod van nieuwe toetreders zal zijn.’ Een halfjaar later trekt hij er definitief de stekker uit. Ook het idee van triage door een ‘juridisch huisarts’ wordt afgedankt. De stelselvernieuwing is daarmee de facto te grave gedragen. ‘Beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald,’ verklaart Weerwind.

Epiloog

De stelselvernieuwing heeft jarenlang boven de markt gehangen, als een politiek-bestuurlijk luchtkasteel. Inmiddels is het imaginaire bouwwerk opgelost in het niets. Niet dat er helemaal niks tot stand is gekomen. De opvang in de eerste lijn is verbeterd, in het sociaaljuridisch domein wordt de samenwerking gezocht. Wat ook blijft is de ambitie om minder overheidsprocedures tegen burgers te voeren. Net zoals de subsidie voor de beroepsopleiding om aanwas van jonge sociaal advocaten te stimuleren. Allemaal zinvol, maar het vergt geen stelselvernieuwing. Net zomin als de verhoging van de toevoegings­tarieven volgens het rapport-Van der Meer. Toch wil minister Weerwind doen geloven dat de stelselvernieuwing nog altijd doorgaat. Ongetwijfeld uit piëteit met het kabinet-Rutte III, dat dezelfde samenstelling kent als Rutte IV. Weerwind heeft zelfs de looptijd van het programma met een jaar verlengd, tot 2026. Formeel wordt het programma wordt niet beëindigd, er is slechts sprake van een koerswijziging en ‘nieuwe uitgangspunten’.

Er zijn nog wel een paar ‘losse eindjes’. Zo ligt er een reeks aan pilots (meestal in de eerste lijn) die evaluatie behoeven. En er ligt nog de vraag wat de commerciële kantoren gaan bijdragen aan de sociale advocatuur: geld of uren. Verder is daar nog de inflatie die de tariefsverhoging volledig teniet heeft gedaan. Ook belangrijk, maar er is geen stelselherziening voor nodig.

Toch belooft minister Weerwind in 2025 met een wetsvoorstel voor de stelselvernieuwing te komen. Mogelijk dat de wetgevingsjuristen op het departement zich dan nood­gedwongen laten inspireren door De nieuwe kleren van de keizer door Hans Christian Andersen.