juridisch analyse

door Aart Hendriks

Hoogleraar gezondheidsrecht Aart Hendriksnoot 1 bestudeerde de behandelrichtlijnen voor Wia-zaken. Een goed initiatief, maar verbetering is nodig, luidt zijn conclusie.

Hulde aan de Raad voor Rechtsbijstand. De raad heeft een groep advocaten opdracht gegeven behandelrichtlijnen op te stellen voor advocaten op het terrein van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wia). Dit resulteerde in een overzichtelijke en uitgebreide set richtlijnen die de raad eind december 2022 heeft gepubliceerd.noot 2 Daarmee is geen sprake van behandelrichtlijnen van de raad zelf, maar de raad heeft dit wel gefaciliteerd. Doel van de behandelrichtlijnen is om advocaten sociale zekerheid te ondersteunen bij het behartigen van de belangen van hun cliënten met vragen en geschillen over de (mate van) arbeidsongeschiktheid.

Waarom zijn deze richtlijnen welkom? De Wia voorziet in het toekennen van een arbeidsongeschiktheidsuitkering aan werknemers (hierna: verzekerden) die wegens ziekte of gebrek zijn uitgevallen. De aanspraak op een uitkering ontstaat in de regel nadat de verzekerde gedurende twee jaar ziekte nog steeds ongeschikt is zijn eigen werk te verrichten (artikel 23 lid 1 Wia). Gedurende deze overbruggingsperiode moet de werkgever het loon (ziekengeld) doorbetalen (artikel 7:629 BW) en mag hij de zieke werknemer niet ontslaan (artikel 7:670 BW). Na twee jaar ziekte kan de verzekerde het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) verzoeken hem een arbeidsongeschiktheidsuitkering toe te kennen. Het UWV kent zo’n verzoek toe gesteld dat de verzekerde voor minstens 35% arbeidsongeschikt is, dat wil zeggen een restverdiencapaciteit heeft van minder dan 65%, uitgaande van het vastgestelde maatmaninkomen per uur. Het UWV laat zich bij deze besluiten adviseren door een eigen verzekeringsarts en een eigen arbeidsdeskundige. Deze deskundigen bestuderen daartoe de overgelegde informatie en de klachten van de verzekerde. Zo nodig wordt een andere deskundige geraadpleegd, bijvoorbeeld indien het klachtenpatroon van de verzekerde moeilijk is te duiden, of de verzekerde nog kan herstellen of wanneer niet helder is welke functies de verzekerde nog kan vervullen. De besluitvorming door het UWV moet voldoen aan de eisen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Wia en het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten.

BEWIJSLAST

Bij een besluit over een Wia-uitkering is zowel de verzekerde als de werkgever belanghebbende. Dat betekent dat beiden bezwaar kunnen maken tegen UWV-besluiten en daartegen in beroep en hoger beroep kunnen gaan. Daarbij is het aan het UWV, dat wil zeggen zijn verzekeringsarts en arbeidsdeskundige, om ervoor te zorgen dat het besluit is gebaseerd op een zorgvuldige medische en arbeidskundige grondslag, de eventueel geselecteerde functies voor de verzekerde passend zijn en de mate van arbeidsongeschiktheid bij dit alles aansluit. Dit is een forse bewijslast waarbij de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige onafhankelijk en onpartijdig moeten handelen, ook al zijn zij werkzaam bij het UWV. Daar staat tegenover dat de verzekerde die een aanvraag indient voor een Wia-uitkering ‘op verzoek of uit eigen beweging’ verplicht is zo spoedig mogelijk alle informatie te verstrekken waarvan duidelijk moet zijn dat die van invloed kan zijn op de aanspraak en hoogte van de uitkering alsmede de betaling daarvan (artikel 27 lid 1 Wia). Daarnaast is de aanvrager van een Wia-uitkering, net als uitkeringsgerechtigden, verplicht om vragen van het UWV en zijn adviseurs naar juistheid te beantwoorden, mee te werken aan onderzoek en controlevoorschriften na te leven. Aldus rust er een stevige medewerkingsplicht op de verzekerde, opdat de publieke Wia-gelden juist en rechtmatig worden uitgekeerd.

ROl advocaat

Advocaten kunnen bij vragen en geschillen over de (mate van) arbeidsongeschiktheid van verzekerden een belangrijke rol spelen. Dat blijkt alleen al uit de complexiteit van dergelijke zaken, die zich op het raakvlak van het bestuurs- en burgerlijk recht bevinden met diverse gezondheidsrechtelijke dimensies. Maar bij Wia-zaken zijn er voor de verzekerde én de werkgever ook aanzienlijke financiële belangen gemoeid. Verder gelden er wettelijke vereisten aangaande het recht op een eerlijk proces, de motiveringsplicht, het recht op wapengelijkheid (equality of arms) enzovoort.noot 3 Het behartigen van de belangen van verzekerden in Wia-zaken is zodoende geen sinecure voor de advocaat en raakt aan de kernwaarden, de wettelijke tuchtnorm en de gedragsregels van advocaten. Kortom, advocaten kunnen cliënten bij Wia-zaken van nuttig advies voorzien, maar kunnen bij onjuist optreden de belangen van hun cliënten ook ernstig schaden. Gelet op deze achtergrond is het goed dat advocaten nu beschikken over behandelrichtlijnen bij Wia-zaken.

opzet richtlijnen

Hoe zien de behandelrichtlijnen er nu uit? De richtlijnen zijn systematisch opgezet. Zij maken onderscheid tussen de regels die gelden voor de fase van bezwaar, van beroep en van hoger beroep. Daarbij beschrijven de richtlijnen allereerst wat een advocaat moet doen indien zijn cliënt bezwaar maakt tegen een besluit of in (hoger) beroep gaat en, vervolgens, indien het initiatief daarbij uitgaat van het UWV of de werkgever. Per fase noemen de richtlijnen voor de advocaat de procedurele regels en communicatieve aspecten in de voorfase, de inhoudelijke fase en de eindfase. Dit alles ter ondersteuning van de advocaat bij het behartigen van de belangen van zijn cliënt. Procedurele eisen betreffen onder meer het verzamelen van de noodzakelijke gegevens, het aanvragen van een toevoeging en het waarborgen van de maximale termijnen. Met betrekking tot de communicatieve aspecten kan worden gedacht aan het bespreken met de cliënt van de verschillende aspecten van de zaak en het informeren van de verzekerde over tal van andere relevante punten.

De regels voor de fase van bezwaar, beroep en hoger beroep kennen onderling veel overlap. Daarbij komt dat de aandachtspunten voor de advocaat niet wezenlijk verschillen indien het UWV of de werkgever het initiatief neemt voor een van deze fasen. Ook de regels voor de advocaat inzake de voorfase, de inhoudelijke fase en de eindfase kennen veel overlap, los van degene die een fase initieert. Zo kennen alle fasen en subfasen soortgelijke punten van aandacht en zijn er per fase handige checklists voor de advocaat toegevoegd opdat de advocaat niets over het hoofd ziet. Keerzijde van deze opzet is dat de behandelrichtlijnen omvangrijk zijn. Het geheel bedraagt thans 66 pagina’s.

BLOKKERINGSRECHT

Uit het voorgaande volgt dat de richtlijnen proberen zo veel mogelijk systematisch rekening te houden met vragen en geschillen over de (mate van) arbeidsongeschiktheid. Daarbij hebben de opstellers ervoor gekozen om essentialia rond bezwaar, beroep en hoger beroep bekend te veronderstellen, geen rechtspraak aan te halen en spaarzaam te verwijzen naar wetsartikelen. Zaken als het inzage- en correctierecht veronderstellen de richtlijnen voor bekend; vreemd genoeg vermelden de richtlijnen niets over het blokkeringsrecht van de verzekerde. Evenmin gaan de richtlijnen in op zaken als buitengerechtelijke geschilbeslechting, het klachtrecht en het tuchtrecht, de betrokkenheid van een naaste van een verzekerde als vertegenwoordiger, de positie van een wilsonbekwame verzekerde of de rol van de advocaat bij conflicten tussen de verzekerde en (de bedrijfsarts van) de werkgever of tussen een verzekerde en zijn advocaat. Richtlijnen van artsenorganisatie KNMG worden in het geheel niet aangehaald.

Verder lijken de richtlijnen te veronderstellen dat alle advocaten bekend zijn met de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in Wia-zaken. Misschien daarom zeggen de richtlijnen niets over de wijze waarop de CRvB toetst of verzekeringsartsen van het UWV de betrokkene zorgvuldig hebben onderzocht, in hoeverre een dergelijk onderzoek ook door een basisarts, al dan niet in opleiding, mag plaatsvinden, en of onderzoek tevens – al dan niet op verzoek van de verzekerde – zonder fysiek of telefonisch spreekuurcontact mag plaatsvinden. Vreemd, omdat de rechtspraak hierover niet eenvoudig is.

Ook suggereren de richtlijnen dat de eisen die volgens de wet en (tucht)rechtspraak worden gesteld aan de adviezen van verzekeringsartsen en aan medisch deskundigen bekend zijn. Daarnaast nemen de richtlijnen aan dat voor advocaten duidelijk is wat de overeenkomsten en verschillen zijn tussen de regels voor een behandelend en een beoordelend arts, in hoeverre het artsen en deskundigen is toegestaan om een oordeel te geven over de (mate van) arbeidsongeschiktheid van een verzekerde en in welke gevallen er al dan niet moet worden betaald voor informatie.

MEDISCHE INFORMATIE

Naast deze omissies vielen mij enkele andere zaken op. Zo vraag ik mij af of alle advocaten in staat zijn een functionele mogelijkhedenlijst (FML) te toetsen en of deze daadwerkelijk is opgesteld conform de systematiek en definities van het Claimbeoordelings- en Borgingssysteem (CBBS), zoals de richtlijnen veronderstellen. Zijn advocaten ook bekend met de kenmerken van somatische en psychische beperkingen, inclusief de eventuele behandelmogelijkheden? Daarnaast wordt mij uit de richtlijnen niet duidelijk wat de rol van de advocaat is bij ziekte en zwangerschap die elkaar door de tijd heen afwisselen, wat de advocaat moet doen bij een gestelde toename van arbeidsongeschiktheid en wat dan het onderscheid is tussen arbeidsongeschiktheid als gevolg van dezelfde of een nieuwe oorzaak.

Bovenal vielen mij enkele medische en gezondheidsrechtelijke zaken op. Zo suggereren de richtlijnen dat de advocaat ‘als dat nodig is’ medische informatie bij de huisarts moet opvragen. Op welke informatie wordt dan gedoeld? En waarom wordt hier gesproken over de ‘patiëntenkaart’, los van de omstandigheid dat vrijwel alle patiënten elektronisch hun gegevens elektronisch kunnen inzien (persoonlijke gezondheidsomgeving)? En waarom moet het UWV de kosten van het opvragen van medische gegevens vergoeden, nu de patiënt immers een wettelijk verankerd recht op gratis afschrift van zijn dossier heeft? En wat is de betekenis bij dit alles van relevante KNMG-richtlijnen?noot 4

Waarom stellen de richtlijnen dat medische gegevens die het standpunt van de cliënt niet onderbouwen niet naar het UWV moeten worden gestuurd? Hoe verhoudt zich dit tot de taak van de advocaat om de belangen van de cliënt professioneel – volgens de kernwaarden van advocaten, de wettelijke tuchtnorm en de gedragsregels – te ondersteunen? En hoe verdraagt deze opvatting zich tot de wettelijke plicht van de verzekerde om het UWV alle benodigde informatie te verschaffen? Mijns inziens is deze aanbeveling in strijd met de regels voor advocaten en zet een advocaat door op die manier te adviseren een cliënt aan tot onrechtmatig handelen. Daar komt bij dat het UWV de benodigde informatie, met toestemming van de cliënt, ook zelf bij de huisarts of een andere behandelaar kan opvragen. Het UWV kan op basis van onvolledige informatie ook niet-passende functies als geschikt aanmerken en de verzekerde wegens zijn handelen een sanctie opleggen.

EINDoordeel

De eind 2022 gepubliceerde behandelrichtlijnen Wia-zaken, opgesteld in opdracht van de Raad voor Rechtsbijstand, bieden hulp en advies aan advocaten die cliënten bijstaan bij vragen en geschillen over (de mate van) arbeidsongeschiktheid. De richtlijnen bevatten veel nuttige informatie en bruikbare lijstjes met punten waarop een advocaat bedachtzaam moet zijn. De heldere en systematische opzet van de richtlijnen bieden advocaten veel punten waarop zij moeten letten bij het assisteren van hun cliënten bij Wia-zaken.

Deze richtlijnen zijn evenwel nog slechts het begin van meer volledige richtlijnen voor advocaten. Diverse zaken die in procedures kunnen spelen worden niet besproken. De onderbouwing van veel essentiële punten is mager of geheel afwezig, terwijl andere zaken die regelmatig spelen in het geheel niet worden genoemd. Bovendien veronderstellen de richtlijnen dat bij advocaten tal van zaken bekend zijn en dat advocaten naast juridische ook over de noodzakelijke medische en arbeidskundige kennis beschikken. Dat zijn risicovolle aannames.

Kortom, de Raad voor Rechtsbijstand verdient hulde met de eerste versie van de richtlijnen, maar deze versie vraagt om een vervolg. Gelukkig nodigt de raad iedereen uit om suggesties voor verbetering te sturen naar info@rvr.org. Ik hoop dat ieder die verbeterpunten heeft van deze mogelijkheid gebruikmaakt.