vak & mens interview

Na de kritiek volgt de vredespijp

De bundel Ongehoord – onrecht in het vreemdelingenrecht bracht advocaat Barbara Wegelin en IND-directeur Jan Willem Schaper om tafel. Het gesprek leidt tot kleine stapjes voorwaarts.

De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) legde het falen van de wetgever, een uitvoeringsorganisatie en de rechtsprekende macht bloot. Vreemdelingenrechtadvocaat Barbara Wegelin (Van der Woude De Graaf Advocaten, Amsterdam) zag parallellen met het vreemdelingenrecht. In april 2021 werd de bundel Ongehoord – onrecht in het vreemdelingenrecht gepubliceerd en aangeboden aan de Tweede Kamer. Sinds die tijd is Wegelin, één van de initiatiefnemers van de bundel, namens de specialisatieverenigingen SVMA en VAJN, in gesprek met Jan Willem Schaper, directeur Juridische Zaken van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Op een vrijdagmiddag in september treffen ze elkaar op de vijftiende verdieping in de toren van de IND tegenover het Haagse centraal station in de werkkamer van Schaper.

Hoe was het voor de IND om de kritiek in Ongehoord – onrecht in het vreemdelingenrecht te ontvangen?

Jan Willem Schaper: ‘De beschreven misstanden in het vreemdelingenrecht passen op het systeemfalen in de kinderopvangtoeslagaffaire. Dat raakt je als ambtenaar. Het besef dat je iets doet wat juridisch kan kloppen, maar echt niet deugt, kwam hard binnen. Bij analyse van de cases zagen we ook hoezeer onze medewerkers met deze zaken hebben geworsteld. Ze voelden zichzelf opgesloten in beleid, een systeem, waarvan ze dachten: dit wordt er van mij gevraagd. Voor een deel is dat zo, voor een deel blijkt bij nadere bestudering van de cases dat helemaal niet zo te zijn. Dat komt wel binnen, behoorlijk zelfs.’

Barbara Wegelin: ‘In de bundel hebben we IND-medewerkers niet willen afschilderen als nare, wrede mensen. We wilden laten zien dat er binnen het systeem meer ruimte is dan zij dachten. De cultuur binnen een organisatie en de politieke dynamiek rondom het thema migratie kan institutioneel wantrouwen voeden.’

Schaper: ‘Tegen het gevaar van institutioneel wantrouwen moeten we onszelf telkens weer wapenen. Onze gehoor- en beslismedewerkers zijn erin getraind een open mind te hebben in gesprek met de vreemdeling. Daar besteden we veel aandacht aan.’

Wat kun je als organisatie doen om ervoor te zorgen dat medewerkers zich hier blijvend bewust van zijn?

Schaper: ‘Als gehoor- en beslismedewerkers hier nieuw binnenkomen, worden ze één tot twee jaar begeleid. Daarna nooit meer. En daar zit iets geks in. In een professionele organisatie zou je jezelf eigenlijk de maat moeten willen nemen. Medewerkers moeten reflecteren op hun visie. Je ziet daarin wel initiatieven van mensen die elkaar opzoeken en samen intervisie doen. Maar om dat vanuit de organisatie gestructureerd aan te bieden, is een van de dingen die we moeten en zullen verbeteren.’

Wegelin: ‘Ik denk dat het heel goed is dat de IND hier stappen onderneemt. Als je aan peerreview doet, komt aan het licht hoe je te werk gaat. Net zoals ik denk dat het heel goed is dat we binnen de advocatuur aan peerreview of een andere vorm van intercollegiale toetsing moeten doen. Simpelweg: “Ik doe het altijd zo, dus nu ook,” is niet goed genoeg.’

Sinds de publicatie van de bundel, ruim een jaar geleden, gaan jullie regelmatig met elkaar in gesprek. Hoe gaat dat eraan toe?

Schaper: ‘De overleggen krijgen zo langzamerhand een breder perspectief dan alleen de items uit de bundel. Voor een deel is dat een beetje aan elkaar wennen. Ik kan me vele momenten herinneren waarop Barbara me redelijk kritisch benaderde en vroeg: “Waarom is dit nog steeds niet veranderd?”’

Wegelin: ‘Dat doe ik nog steeds.’

Schaper: ‘En dat doet ze hartstikke goed. Af en toe denk ik: kom eens op mijn stoel zitten en kijk of je het sneller voor elkaar krijgt. En toch, het feit dat we met elkaar in gesprek zijn, is heel mooi. Door de gesprekken krijg ik terug hoe beleid in de praktijk uitpakt. Ik weet niet of ik zoveel andere manieren heb om zo’n overzichtsspiegel voorgehouden te krijgen.’

‘Simpelweg het antwoord: “Ik doe het altijd zo, dus nu ook,” is niet goed genoeg’

Wegelin: ‘Idealiter werken deze gesprekken door in al het contact tussen IND’ers en vreemdelingenrechtadvocaten. Toen ik vijftien jaar geleden in deze praktijk begon te werken, was het heel gewoon om te bellen met een IND-medewerker. Op aanmeldcentra liep je gewoon bij elkaar naar binnen. Dan zei je: “Ik moet even iets met je bespreken. Want deze cliënt wijkt af van de norm.” De afgelopen vijftien jaar is het contact steeds formeler geworden, steeds defensiever vanuit de IND en in reactie daarop, steeds onbehouwener, aanvallender vanuit de advocatuur. Dan raak je elkaar steeds meer kwijt. Je praat bijna een andere taal. En daarmee wil ik niet zeggen dat je dingen maar informeel moet ritselen. Maar wel dat het goed is om ervoor open te staan dat dingen niet zwart of wit zijn. Er zijn nu eenmaal zaken die buiten de norm vallen. En ik weet vaak niet welke IND-medewerker het aanspreekpunt is in een specifieke zaak.’

Schaper: ‘Daar heeft Barbara gelijk in. Om het volume aan zaken aan te kunnen, hebben we de afgelopen jaren allerlei werkprocessen uit elkaar getrokken. Daardoor is er voor een zaak niet meer één verantwoordelijke medewerker aan te wijzen. Een van de belangrijkste redenen waarom het contact met de advocatuur dan afbreekt. We hebben in onze jaarplannen opgenomen dat te verbeteren. Onze collega’s in Den Bosch gaan een experiment doen waarbij de verweerschrijver en pleiter weer een en dezelfde IND-medewerker is. De verwachting is dat dat type eigenaarschap van zaken makkelijker tot contact met de advocatuur zal leiden dan we tot nu toe hebben.’

Welke afspraken kunnen op het lijstje van concrete resultaten?

Schaper: ‘We hebben het bijvoorbeeld gehad over de termijn waarbinnen je een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd moet verlengen. Als je daar als vreemdeling te laat mee bent, ook al is dat maar een dag of paar dagen, is dat een zure appel. Er ontstaat dan een zogeheten verblijfsgat. De nieuwe vergunning gaat pas in op het moment dat de aanvraag wordt ingewilligd, niet op het moment dat de oude afloopt. Dit leidt tot onevenredige gevolgen voor de aanvrager. Bijvoorbeeld bij het verkrijgen van het Nederlanderschap, of het toekennen van een vergunning voor onbepaalde tijd. Hierbij moet iemand een aaneengesloten tijd een verblijf in Nederland hebben gehad. Daarvan hebben we gezegd: wat willen we hier nu eigenlijk mee bereiken? Is het gek dat een vreemdeling niet spontaan doorheeft dat zijn verblijfsvergunning bijna ophoudt? Daarom hebben we besloten dat een vreemdeling hier iets meer ruimte krijgt. Als de nieuwe vergunning binnen vier weken na het verlopen van de oude wordt ingewilligd, ontstaat er geen verblijfsgat.’

Wegelin: ‘Het moment van het in gang zetten van gezinshereniging voor vluchtelingen is ook onderwerp van gesprek. Nu is het zo dat zodra iemand een verblijfsvergunning als vluchteling heeft gekregen, pas gestart kan worden met het aanvragen van gezinshereniging. Deze aanvragen worden vaak incompleet ingediend, omdat vreemdelingen veel naar nieuwe asielzoekerscentra moeten verhuizen en hun stukken er vaak met vertraging achteraan komen. Als je het verzamelen van de stukken voor de gezinshereniging direct bij het aanvragen van een verblijfsvergunning in werking zet, heb je het risico dat de aanvraag wordt afgewezen en je het voor niets over gezinshereniging hebt gehad. Maar dan heb je bij een toekenning van een vergunning al dat gedonder over incomplete stukken niet. Daarmee kun je het proces versnellen. In het laatste gesprek is deze suggestie door ons aangedragen. Dit punt is nog onderwerp van gesprek.’

Het beleid voor ouderen is een ander gespreksonderwerp.

Wegelin: ‘Door het afschaffen van het ouderenbeleid in 2012 is het ingewikkeld geworden ouders van Nederlanders met een migratieachtergrond en van vreemdelingen met rechtmatig verblijf in Nederland toegelaten te krijgen. Het concrete toelatingskader dat je had, is verruild voor: gaat heen en doe iets met artikel 8 EVRM. Het zijn weinig zaken per jaar, maar wel altijd zaken met een enorme humanitaire component. Het gaat om mensen in hun laatste levensfase, die in hun eentje zijn achtergebleven in het herkomstland. Was het de bedoeling van het beleid dat mensen doodgaan terwijl ze op een verblijfsvergunning zitten te wachten?’

Schaper: ‘Dit zijn de zogeheten “buikpijnzaken”. De IND krijgt hier veel kritiek op, terwijl het handelingsperspectief vaak ook politiek is bepaald. Zo wil de wetgever voorkomen dat deze ouderen een beroep op een uitkering gaan doen. De IND heeft aan de staatssecretaris voorstellen gedaan om aanvullend beleid te maken voor gezinsmigratie, waaronder ook weer een beter kader voor het zogeheten ouderenbeleid.’

‘Toen ik vijftien jaar geleden in deze praktijk begon te werken, was het heel gewoon om te bellen met een IND-medewerker’

Wegelin: ‘Hier zie je dat we in ons overleg soms beleid vanuit de politiek nodig hebben. Daar knijpt het heel erg dat de Tweede Kamer en het departement hierin geen initiatief nemen. Ze zitten op de bijrijdersstoel of op de achterbank. Dat komt door de verdeeldheid in de Tweede Kamer als het om migratie gaat. Ze komen er niet uit. Er zijn veel onderwerpen waar we behoefte hebben aan een ministerie dat zich wat ontvankelijker voor de praktijk opstelt. Omdat dat uitblijft, wordt de verantwoordelijkheid neergelegd bij de uitvoeringsinstantie. De IND voelt op zijn beurt soms weinig beslisruimte. Dat maakt dat wij moeten zoeken naar de ruimte die er wél is. Wat kun je doen zonder dat er nieuw beleid hoeft te komen? Soms zijn we bijna bondgenoten van elkaar om het departement in beweging te krijgen.’

Wanneer knettert het tussen jullie?

Wegelin: ‘Een paar dagen nadat de staatssecretaris deze zomer had aangekondigd dat de beslistermijnen voor asiel en gezinshereniging worden verlengd en afhankelijk gemaakt van huisvesting, zaten we met elkaar om de tafel. Dat was een lastig gesprek. We snappen dat de IND klem zit tussen politiek en uitvoering. Tegelijkertijd hebben wij hier fundamentele, juridische en morele bezwaren tegen.’

Schaper: ‘Het feit dat we elkaar hierover spreken en over en weer door hebben hoe we erover denken, ook als je verschillende standpunten moet innemen, is groei.’

De lange doorlooptijden, met als gevolg de opvangcrisis in aanmeldcentrum Ter Apel, zijn ook onderwerp van gesprek. Wat heeft de IND van de politiek nodig om de doorstroom te versnellen?

Schaper: ‘Ik denk dat de politiek zich terecht afvraagt of het systeem zoals dat gebouwd is, zo moet blijven. Er is filevorming. Dat los je niet op door te blijven doen wat je de hele tijd al deed. Je moet baanvakken erbij gaan bouwen, matrixborden boven de weg hangen met vertraging van de instroom, versnelling van de uitstroom. Je moet spitsstroken bouwen. En dat naar analogie in het asielproces.

Daarnaast zijn we bezig met het verwezenlijken van procesvereenvoudigingen, daarvoor hebben we de politiek zeker niet altijd nodig. Zo willen we bijvoorbeeld in asielzaken die minder complex zijn een verkorte hoorprocedure toepassen.’

Wegelin: ‘Als een echtpaar asiel aanvraagt, wordt zowel de man als de vrouw gehoord. En bij een gezin alle kinderen boven de vijftien jaar. Dat legt een enorm beslag op de organisatie. Terwijl, als een van de gezinsleden een vergunning krijgt, krijgt het hele gezin de vergunning. In feite zou je met één gehoor kunnen volstaan. En voor de asielaanvragers met één van de drie hoge inwilligbare nationaliteiten, dat zijn op dit moment Syrië, Jemen en Turkije, zou je kunnen zeggen: screen mensen op contra-indicatie. Dan hoef je niet alle aanvragers te horen. Europese richtlijnen verplichten om iemand te horen voordat je ze afwijst, maar er staat nergens een verplichting om ze te horen voordat je ze een vergunning geeft.’

Schaper: ‘Dit is typisch zo’n voorbeeld waar we capaciteit kunnen besparen. Waarom zouden we veel energie steken in een zaak waarvan ik toch al weet dat die wordt ingewilligd?

Waar staan we over vijf jaar?

Wegelin: Ik heb altijd geleerd: hard op de inhoud, zacht op de relatie. Voor de contacten tussen de IND en de advocatuur gold dat de afgelopen tien jaar niet. Het was hard op de inhoud én op de relatie. De hoop is dat doordat de gesprekken nu op hoog niveau plaatsvinden, dit doorsijpelt naar het contact tussen de hele IND en advocatuur. Doordat je weer normaal menselijk contact met elkaar hebt, elkaar niet meer ziet als de vijand. En als je het hebt over inhoudelijke beslissingen, je als advocaat meer vrede kunt hebben met een negatieve beslissing, omdat je begrijpt waar deze vandaan komt, en niet het verontwaardigde gevoel hebt van: dit is helemaal misgegaan. Dat je een aanspreekpunt hebt. Ik denk dat dat belangrijk is.’

Schaper: ‘Ik had het niet beter kunnen formuleren. En ik hoop dat dit geen vijf jaar meer duurt.’